Поняття, ознаки, види муніципально- правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування, як складова громадянського суспіль­ства, покликане забезпечувати високі соціальні стандарти життя громадян, сприяти реалізації ними прав, свобод і законних інтере­сів. У той же час чітко виражений інституційний характер, наяв­ність специфічного апарату, який здійснює муніципальну владу, власна матеріально-фінансова база, відсутність ієрархії в системі органів місцевого самоврядування, наділення їх правотворчими функціями дозволяє органам і посадовим особам місцевого са­моврядування зловживати своєю владою, суттєво обмежувати і порушувати права і законні інтереси територіальних громад¹. У зв'язку із цим особливої актуальності набуває проблема правового регулювання відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

У загальному розумінні відповідальність — це суспільні від­носини, які забезпечують інтереси і свободу взаємопов'язаних сторін, гарантовані суспільством і державою, і формуються на основі послідовної взаємодії трьох складників: а) усвідомлення обов'язку; б) оцінка поведінки; в) застосування санкцій². Юридич-

¹⁷⁷Богачова JI. JI. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого само­врядування за порушення прав людини / JI. JI. Богачова // Проблеми удоскона­лення правового регулювання місцевого самоврядування в Україн і: матеріали Міжнар. наук.-прак. конф. (м. Харків, 25 травня 2004 р.) / за ред. проф. Ю. П. Би- тяка. - Харків: Інститут державного будівництва та місцевого самоврядування ЛПрН України, 2004. - С. 208.

¹⁷⁸Муніципальне право України [Текст]: підручник / В. Ф. Погорілко [та ін.]; ред. В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький. -К.: Юрінком Інтер, 2006. - С. 522.

на відповідальність визначається як правовий зв'язок між сторо­нами, при якому одна з них (суб'єкт відповідальності) зобов'язана відповідати очікуваній моделі поведінки, друга сторона (інстанція відповідальності) оцінює цю відповідність і в разі негативної оцін­ки певним чином реагує на порушення¹. Провідним елементом у відповідальності виступає оцінка рішення, дії органу з погляду визнаних та діючих ідеалів, принципів, норм і користі для суспіль­ного розвитку. Результат відповідної оцінки може бути як позитив­ним, коли дії оцінюються позитивно та заохочуються, ставляться за приклад, поширюються, популяризуються, так і негативним, що призводить до несприятливих наслідків (санкцій) для винного в подібних діях. Відповідальність тому не можна зводити лише до санкцій у вигляді стягнень та покарань. Вона - ширша та соціаль­но більш значуща².

У теорії права розрізняють юридичну відповідальність перспек­тивну та ретроспективну, або її позитивний і негативний аспекти. Перспективна (позитивна) відповідальність - це сумлінне, від­повідальне виконання суб'єктом усіх правових приписів. Ретрос­пективна (негативна) відповідальність — це обов'язок правопо­рушника зазнати з боку держави певних обмежень як негативний наслідок (санкції"), закріплений у законі, за скоєне ним правопору­шення³. Позитивний аспект відповідальності - це розуміння важ­ливості своїх дій для суспільства, прагнення і бажання виконати їх якомога краще, ефективніше, швидше, належне здійснення своєї соціальної ролі. У правовій сфері це пов'язується із соціально-пра­вовою активністю, проявом ініціативи під час реалізації правових приписів.

Для органів і посадових осіб місцевого самоврядування позитив­ний аспект юридичної відповідальності виникає з обов'язку зазна­чених суб'єктів здійснювати повноваження у встановлених Конс-

^[1] Краснов М. А. Публично-правовая ответственность представительных ор­ганов за нарушение закона / М. А. Краснов // Государство и право. - 1993. - № 4. - С. 46.

^[1] Атаманчук Г. В. Теория государственного управлення [Текст]: курс лек­ций / Г. В. Атаманчук. - М.: Юрид. лит., 1997. - С. 302.

^[1] Теорія держави і права [Текст]: навч. посіб. / [за заг. ред. С. Л. Лисенкова, В. В. Копєйчикова]. - К.: Юрінком Інтер, 2002. - С. 244.

титуцією межах і відповідно до законів України. «Позитивність» (перспективність) юридичної відповідальності означає, що вона існує до здійснення протиправного вчинку. У цьому аспекті вона трактується, зокрема, як самостійна й ініціативна діяльність у ме­жах правових норм, що передбачають досягнення позитивної мети; відповідальність за успіх у роботі; психічне ставлення суб'єкта права до покладених на нього обов'язків; почутгя відповідальності. Але ці визначення, на думку окремих науковців, більшою мірою належать до категорії моралі, релігії, деякою мірою політики, але не права. Таке розуміння позитивної відповідальності збігається з поняттям «правомірна поведінка (діяльність)», унаслідок чого від­бувається проста заміна понять, а не збагачення юридичної науки новою категорією¹. Серед аргументів, які доводять відсутність по­зитивної юридичної відповідальності найбільш вагомими є: а) не­можливість її формалізувати (юридична відповідальність завжди має зовнішній прояв); б) неможливість установлення моменту її на­стання; в) вона виникає та існує вже до здійснення правопорушен­ня (дій або бездіяльності ще нема, а відповідальність уже існує).

Юридична відповідальність є реакцією на правопорушення, тому за своєю природою вона є завжди ретроспективною. Позитив­ну (перспективну) відповідальність можна розглядати як соціаль­ну, моральну, політичну, релігійну, але не юридичну. Тому слід погодитися з позицією А. Матіоса, який уважає, що перспектив­на відповідальність виступає суб'єктивним вираженням відпові­дальності, оскільки служить внутрішнім регулятором поводження учасників суспільних відносин. Ретроспективна відповідальність, навпаки, становить собою об'єктивне вираження юридичної від­повідальності як прояв реакції держави на скоєне тим чи іншим суб'єктом протиправне діяння². Наприклад, перспективною (пози-

^[1] Ткаченко Ю. В. Щодо «позитивного» аспекту конституційної відповідаль­ності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб / Ю. В.Ткаченко // Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні: матеріали Міжнар. наук.-прак. конф. (м. Харків, 25 травня 2004 р.) / за ред. проф. Ю. П. Битяка. - Харків: Інститут державного будівництва та місцево­го самоврядування АПрН України, 2004. - С. 193.

^[1] Матіос А. Зміст та сутність адміністративної відповідальност / А. Матіос // Право України. - 2006. - № 2. - С. 10.

тивною) може бути визначена відповідальність у Присязі посадо­вих осіб місцевого самоврядування: «Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити гро­маді та народові України <...>».

Негативна відповідальність пов'яїана не з власною свідомістю особистості, а із зовнішнім впливом на неї з боку суспільства, де­ржави, інших осіб. Її сутність - покладання на індивідів обов'язку зазнати утисків за скоєне правопорушення'. Негативний аспект юридичної відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування пов'язаний із настанням для них несприятливих правових наслідків у разі порушення ними нормативних приписів, неналежного виконання своїх завдань. Метою забезпечення такого роду відповідальності є забезпечення права населення на місцеве самоврядування, формування легітимних структур, спроможних ефективно, в межах закону здійснювати свої функції. Окремі на­уковці вважають, що позитивна й негативна відповідальність не­розривно пов'язані, внаслідок чого творча направленість позитив­ної відповідальності поєднується з необхідним набором санкцій відповідальності ретроспективної^-2.

Намагаючись уникнути вищеназваних недоліків, у науковій літературі пропонується розглядати юридичну відповідальність у широкому та вузькому розумінні. В аспекті досліджуваної про­блематики відповідальність у широкому розумінні О. А. Уваров визначає як відношення органів місцевого самоврядування до на­селення муніципального утворення, до всього суспільства чи де­ржави із точки зору виконання цими органами покладених на них завдань і вимог. У вузькому розумінні відповідальність - це ре­акція держави на скоєне органом місцевого самоврядування пра­вопорушення, яка супроводжується для останнього негативними наслідками³. Однак такий підхід не знімає наявні суперечності,

^[1] Муниципальное право России [Текст]: учеб. для вузов / И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов. - М.: Изд. группа НОРМА-ИНФРА-М, 2000. - С. 34.

^[1] Князев С. Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики / С. Д. Князев // Журнал российского права. - 2005.

¹⁷⁹ № 6. - С. 81-82.

^[1] Уваров А. А. Местное самоуправление в России [Текст] / А. А. Уваров.

• 2-е изд., перераб. - М.: Норма, 2006. - С. 293.

l відповідальність у широкому розумінні практично нічим не відрізняється від перспективної (позитивної) відповідальності, а у вузькому розумінні - від ретроспективної (негативної). Також залишаються поза увагою питання відповідальності у сфері міс­цевого самоврядування, зокрема, перед територіальною громадою її органів і посадових осіб, перед жителями вулиць, мікрорайонів, будинків - органів самоорганізації населення. Тому юридична від­повідальність і контроль у сфері місцевого самоврядування потре­бує фундаментального дослідження та подальшого удосконалення правового регулювання.

Підходи щодо визначення муніципально-правової відповідаль­ності в науковій літературі умовно поділяються на дві групи. Одні автори вважають, що немає підстав для виділення особливого виду муніципально-правової відповідальності, а санкції норм муніци­пального права передбачають конституційно-правову відповідаль­ність'. При цьому зазначається, що на сучасному етапі становлення галузі конституційного права все ж таки доречно при визначенні відповідальності суб'єктів місцевого самоврядування вживати тер­мін «констигуційно-правова відповідальність», тому що місцеве са­моврядування є одним з інститутів конституційного права України². Питання про її поняття та зміст залишаються до цього часу дискусій­ними'. Провідні фахівці зазначають, що конституційно-правова відповідальність має специфічний характер і проявляється як від-

¹⁸⁰ Кравченко В. В. Муніципальне право України [Текст]: навч. посіб. / В. В. Кравченко, М. В. Пітцик. -К.: Атіка, 2003. - С. 334.

¹⁸¹ Місцеве самоврядування в Україні в умовах становлення правової держави [Текст]: монографія / за ред. Ю. М. Тодики і В. А. Шумілкіна. - X.: TOB «Одіс- сей», 2004.-С. 383.

¹⁸² Наливайко О. Конституційно-правова відповідальність: ознаки, підстави, суб'єкти / О. Наливайко // Право України. - 2001. - № 2. - С. 92-96; Шон Д. Т. Конституционная ответственность / Д. Т. Шон // Государство и право. - 1995. - № 7. - С. 35—43; Погорілко В. Ф. Юридична відповідальність за порушення конституційного законодавства України / В. Ф. Погорілко, В. JI. Федоренко // Часопис Київського університету права. - 2001. - № 1. - С. 32.; Сивицкий В. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор на­учной конференции / В. А. Сивицкий // Государство и право. - 2002. - № 2. -С. 117-118.

повідальність влади в цілому перед громадянами, відповідальність конкретних органів і посадових осіб, відповідальність фізичних і юридичних осіб¹. В. М. Шаповал уважає, що конституційно-право­ва відповідальність - це окремий вид юридичної відповідальності, підставою настання якої є вчинення суб'єктом конституційного права правопорушення, визначеного нормами відповідної галузі. Відповідальними є всі суб'єкти конституційного права, за винятком держави загалом, що засвідчує її суверенітет².

Інші стверджують, що є всі підстави для виокремлення само­стійного виду відповідальності - муніципально-правової. О. В. Ба­танов, зокрема, визначає: муніципально-правова відповідальність, як самостійний вид соціальної та юридичної відповідальності, пе­редбачений нормами муніципального законодавства, являє собою зв'язок між суб'єктами муніципально-правових відносин, коли одна сторона (суб'єкт відповідальності), володіючи комплексом прав у сфері місцевого самоврядування, зобов'язується, зважаючи на свій статус, будувати поведінку згідно з очікуваною моделлю, а друга (інстанція відповідальності) безпосередньо або через пред­ставників контролює, оцінює таку поведінку та (або) її результати, а в разі негативної оцінки або наявності вини мають право (може або зобов'язана) певним чином відреагувати³.

Як уявляється, конституційно-правова відповідальність - це особливий вид юридичної відповідальності, передбачений норма­ми конституційного права, яка має складний політико-правовий характер, установлюється за конституційний делікт (правопору­шення) і знаходить відбиття в негативних наслідках для суб'єкта конституційних правовідносин⁴. Суб'єкти місцевого самовряду-

^[1] Муніципальне право України [Текст]: підручник / В. Ф. Погорілко [та ін.]; ред. В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький. -К.: Юрінком Інтер, 2006. -С. 515.

^[1] Шаповал В. М. Сучасний конституціоналізм [Текст]: монографія / В. М. Шаповал. -К.: Юрінком Інтер, 2005. -С. 86.

^[1] Муніципальне право України [Текст]: підручник / В. Ф. Погорілко [та ін.]; ред. В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький. -К.: Юрінком Інтер, 2006. -С. 525.

^[1] Любченко П. М. Конституційно-правова відповідальність суб'єктів вибор­чого процесу: теорія і практика / П. М. Любченко //Відповідальність за порушен­ня виборчого законодавства та шляхи вдосконалення суміжного законодавства: матеріали наук.-практ. конф. -К.: ПЦ «Фоліант», 2005. -С. 106.

вання є учасниками різноманітних відносин, які регулюються не лише конституційним правом, а тому помилково звужувати їх від­повідальність лише до конституційно-правової.

Юридична відповідальності органів місцевого самоврядуван­ня має певну специфіку, що дозволяє виділити її в окремий вид - муніципально-правову відповідальність. Норми Конституції й законів України, які в сукупності визначають режим відповідаль­ності органів місцевого самоврядування, формують конституцій­но-правову основу муніципально-правової відповідальності. Вве­дення такої категорії зумовлено необхідністю систематизації форм і ступеня відповідальності, які застосовуються у сфері організації та функціонування місцевого самоврядування.

Юридичній відповідальності, як одній із найважливіших різно­видів соціальної відповідальності, притаманна низка характерних ознак, серед основних такі: а) юридична відповідальність невід­дільна від правопорушення, є його наслідком; б) вона пов'язана з реалізацією санкцій, установлених у нормах права.

Муніципально-правовій відповідальності, як самостійному виду юридичної відповідальності, притаманні риси й ознаки, влас­тиві юридичній відповідальності в цілому, а також специфічні оз­наки, основними серед яких є:

а) комплексний характер інституту відповідальності в місцево­му самоврядуванні;

б) множинність напрямів і видів впливу суб'єктів відповідаль­ності у сфері муніципально-правових відносин на об'єкти місцево­го самоврядування;

в) програмне уявлення про бажані результати діяльності цих суб'єктів, а також про потенційні негативні наслідки їхньої неза­довільної поведінки;

г) причиновий зв'язок між реальною діяльністю суб'єктів муні­ципально-правових відносин та її наслідками;

ґ) інстанція відповідальності (територіальна громада є суб'єктом і об'єктом управління, тому як інстанція відповідальності виступа­ють самі мешканці);

д) наявність законодавчо оформлених механізмів контролю за місцевим самоврядуванням з боку держави, а також реальна спроможність територіальної громади до самоконтролю та само-

оцінки результатів власної діяльності (дієздатність і деліктоздат- ність територіальної громади);

е) розбіжність первинного уявлення суб'єкта муніципальних правовідносин про бажані результати власної діяльності при ви­рішенні проблем життєзабезпечення муніципального організму з реальними результатами муніципальної діяльності, яке має вияву наслідках негативного характеру;

є) близькість (але не збіг) складу муніципальних правопору­шень з іншими галузевими видами відповідальності¹.

У ст. 146 Конституції України закріплено те, що питання від­повідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом. Принципи юридичної відповідальності органів і посадо­вих осіб місцевого самоврядування тамеханізм їх реалізації у най- загальнішому вигляді закріплені в Законах України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про службу в органах місцевого самоврядування». Інші питання (а) про суб'єктний склад відносин (хто відповідає га перед ким), (б) фактичні й юридичні підстави (за що й чому), (в) форму і вид відповідальності (як і в якому поряд­ку), (г) мету (для досягнення яких цілей) відповідальності суб'єктів місцевого самоврядування врегульовані ще не належному рівні.

З метою поліпшення правового регулювання юридичної від­повідальності у сфері місцевого самоврядування науковці пропо­нують розробити та прийняти спеціальні закони типу «Про конс­титуційно-правову відповідальність», або «Про відповідальність в системі місцевого самоврядування», або «Про муніципально-пра­вову відповідальність», у яких чітко визначити суб'єкти відпові­дальності, юридичні підстави, види та санкції¹². Не заперечуючи необхідність формування цілісного механізму відповідальності у сфері місцевого самоврядування, вважаємо, що прийняттю таких законів повинні передувати фундаментальні наукові дослідження із цієї тематики. Суспільні відносини, які планується врегулю­вати, є досить різноплановими, специфічними також є підстави, суб'єкти і санкції цього виду юридичної відповідальності.

^[1] Муніципальне право України [Текст]: підручник / В. Ф. Погорілко [та ін.]; ред. В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький. - К.: Юрінком Інтер, 2006. - С. 525.

^[1] Муніципальне право України [Текст]: підручник / В. Ф. Погорілко [та ін.]; ред. В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький. - К.: Юрінком Інтер, 2006. - С. 527