Щодо муніципальної служби

Сучасний етап суспільного розвитку в Україні, проведення політичної та адміністративної реформи висувають як одне з го-

ювних завдань - удосконалення правового регулювання муні­ципальної служби, правового статусу посадових осіб місцевого самоврядування загалом. Негативні факти і тенденції у сфері пуб­лічної служби спричинені значною мірою тим, що законодавство не забезпечило стабільності та престижності цієї служби, суворого (одержання вимог щодо політичної нейтральності службовців, не­допущення незаконного впливу на них при виконанні службових обов'язків. Невизначеність кар'єрної перспективи, правова незахи­щеність від суб'єктивізму керівників, особливо напружені умови роботи та інші фактори роблять публічну службу непривабливою, зокрема для молоді, що призводить до відтоку зі служби значної частини висококваліфікованих спеціалістів. Процедура прийнят­тя на публічну службу і просування по службі залишаються не­достатньо відкритими та прозорими, має місце суб'єктивізм під час розв'язання відповідних питань, не забезпечується належного контролю в цій сфері з боку суспільства. Це посилює недовіру до органів публічної влади і разом із тим створює додаткові можли­вості для безвідповідальності, зловживань, корупції і хабарництва в ході реалізації кадрової політики.

В Україні кількість державних службовців постійно зростає, приміром у 1995 р. їх було 172346, у 2000 р. - 192409, у 2007 р. - 276559, станом на 31.12.201 Ор — 292516. Зростає також загальна чисельність посадових осіб в органах місцевого самоврядування, в 1996 р. їх було 53152, у 2000 р. - 67468, у 2007 р. - 98948, ста­ном на 31.12.2010 р. - 99783. Тендерний аналіз функціонування публічної служби в Україні свідчить, що станом на 31.12.2010 р. в системі органів місцевого самоврядування працювали 24 030 чоловіків, що становить 24,1 % від загальної чисельності служ­бовців, жінок - 75 753, що відповідно, становить 75,9 %. Це зумо­влено об'єктивними причинами: 1) загалом низька по муніципаль­ній службі мотивація праці «вимиває» значну частину чоловіків як відповідальних за утримання сім'ї у сферу бізнесу, а жінки, як менш відповідальні за фінансовий стан сім'ї, залишаються; 2) пси­хологічні особливості жінок і чоловіків об'єктивно створили та­кий функціональний поділ на публічній службі: чоловіки займа­ють посади, пов'язані з розпорядчими функціями, жінки - посади, пов'язані з виконавчими і забезпечувальними функціями. Акту­

альною є проблема подолання кадрових деформацій в органах місцевого самоврядування і, передусім, забезпечення захисту прав людини та формування антикору пціи них механізмів у сфері муні­ципального управління - запобігання виникненню та управління конфліктом інтересів на публічній службі. Широке впровадження інформаційних технологій у сучасне управління та виробництво потребує значного підвищення якості професійної підготовки пра­цівників, її гнучкості, безперервності підвищення їх кваліфікації впродовж усього професійного життя.

Для вирішення означених проблем муніципальної служби не­обхідне оновлення кадрової політики, яка повинна спиратися на ефективну кар'єрну систему (зі спеціальними процедурами про­сування по службі), сучасні кадрові технології й національні тра­диції.

Кадрова політика - це система теоретичних знань, ідей, пог­лядів, принципів, відносин та організаційно-практичних заходів державних органів і недержавних організацій, направлених на встановлення цілей, завдань, характеру цієї політики, визначен­ня форм і методів кадрової роботи¹. Іншими словами, кадрова політика — це вираження стратегії формування, професійного розвитку і раціонального використання кадрового потенціалу суспільства.

Вироблення й здійснення кадрової політики включає правовий, організаційно-управлінський, соціально-економічний, культурно- виховний та інші аспекти, кожен із яких відіграє важливу роль у механізмі її реалізації. Важливе значення має правове регулюван­ня кадрової діяльності у сфері місцевого самоврядування консти­туційним, муніципальним, трудовим, адміністративним, фінансо­вим правом. Однак не менш важливим є регулювання відносин у цій сфері нормами моралі, які реалізуються без владного примусу, але інколи є більш дієвими в силу традицій, звичаїв, менталітету, моральних цінностей суспільства.

Пріоритетними напрямами кадрової політики в сучасних умо­вах розвитку муніципальної служби є:

^[1] Энциклопедический словарь работника кадровой службы [Текст] / В. М. Анисимов, С. В. Дудников, В. Ф. Ковалевский [и др.]; под общ. ред. В. М. Анисимова. - М.: ИНФРА-М, 1999. - С. 94.

¹⁶⁷ розвиток нормативно-правового забезпечення муніципаль­ної служби;

¹⁶⁸ запобігання проявам корупції на муніципальній службі, від­критість і прозорість у діяльності посадових осіб місцевого самов­рядування;

¹⁶⁹ поглиблення міжнародного співробітництва у сфері муніци­пальної служби та муніципального управління;

¹⁷⁰ побудова системи функціонального управління муніципаль­ної службою та вдосконалення сучасних методів управління пер­соналом у системі муніципальної служби;

¹⁷¹ розвиток електронної взаємодії у сфері муніципальної служ­би;

¹⁷² реформування системи надання публічних послуг;

¹⁷³ удосконалення інституційної спроможності органів міс­цевого самоврядування, необхідної для адаптації національно­го законодавства до стандартів Європейського Союзу (acquis comimmautaire);

¹⁷⁴ ро іниіок інстиіуційної спроможності для професійного нав­чання посадоних осіб місцевого самоврядування та створення сис- іемн професійного рошнтку муніципальної служби;

¹⁷⁵ спритнім ро»будоні інсініуційної спроможності самовряд­них професійних асоціацій;

¹⁷⁶ інформунання громадськості та комунікативні заходи.

Іаконоданстно не повною мірою задовольняє зростаючі пот­реби «абезпечення реалізації конституційних прав громадянина на досіуп до публічної служби, що виступає стримуючим чин­ником розвитку демократичної, соціальної, правової держави й громадянського суспільства в Україні. Ефективне реформування муніципальної служби неможливе без удосконалення системи до­бору й підготовки кадрів. Механізм заміщення вакантних посад у системі органів місцевого самоврядування не є прозорим, часто рішення конкурсних комісій приймаються під впливом керівника відповідного підрозділу чи органу. Такий підхід дозволяє начебто сформувати єдину команду, але насправді такі кандидати («свої люди») не завжди достатньо компетентні, ініціативні, професійні, що негативно відображається на ефективності роботи відповідних органів. В Україні система добору, підготовки та перепідготовки

кадрів потребує суттєвого вдосконалення, через запровадження нових форм і методів, інколи навіть тих, що застосовуються в при­ватному секторі. Позитивним є досвід США, де центральне місце в практиці добору кандидатів на державну службу займає система складання конкурсних іспитів. Підготовкою екзаменаційних тес­тів займаються провідні наукові центри, університети, спеціаліс­ти. Добір кандидатів шляхом складання конкурсних іспитів для всіх федеральних установ здійснюється Службою управління пер­соналом, під патронатом якої діють 65 відомчих екзаменаційних комісій по всій території США¹.

Про ефективність конкурсного відбору можна говорити лише тоді, коли конкурсна комісія, що його проводить, є незалежною водночас від кандидатів, політичної влади і керівників органів пуб­лічної влади, у яких пропонуються вакантні посади для заміщення. Найбільш незалежними конкурсні комісії традиційно є в державах англо-американської правової системи, і зокрема у Великій Бри­танії та Ірландії. Для запобігання протекціонізму при призначен­нях на посади цивільної служби британці ще у XIX столітті поча­ли створювати такі комісії, що призначались урядом і складались з осіб, незалежних від політиків та керівників адміністративних структур. У країнах Центральної та Східної Європи такі комісії об'єктивно є більш залежними від керівників адміністративних органів, до складу яких здійснюється набір на службу. Доцільно також в Україні утворити регіональні екзаменаційні комісії, які б здійснювали добір кандидатів для всіх органів місцевого самовря­дування відповідного регіону, а також атестацію посадових осіб із метою оцінки їх кваліфікації, професійних та ділових якостей.

Законодавець має системно й комплексно окреслити умови проходження громадянином України служби на посадах в органах місцевого самоврядування. Сьогодні науковці вказують на необ­хідність прийняття Дисциплінарного кодексу службовців органів місцевого самоврядування². У цьому правовому акті мають знайти

^[1] Корж І. Добір кандидатів на державну службу: порівняльний аналіз / І. Корж // Право України. - 2007. - № 3. - С. 87.

^[1] Соляннік К. Є. Виконавчі органи місцевих рад в Україні: правовий ста­тус і організація роботи [Текст]: монографія / К. Є. Соляннік. - X.: Крок, 2004. -С. 161.

розкриття такі питання: а) порядок підбору та просування по служ­бі; б) моральні та правові вимоги до посадових осіб; в) порядок притягнення до відповідальності (види, підстави, санкції"); г) по­рядок припинення служби в органах місцевого самоврядування, ґ) форми та способи вирішення конфліктів; д) умови несумісності діяльності посадових осіб з іншими видами діяльності.

Сучасна система управління, що використовує традиційні тех­нології, найчастіше виявляється нездатною адекватно реагувати на велику кількість проблемних змін. Основою муніципального реформування повинно стати поступове заміщення ресурсоміст­ких управлінських технологій «інтелектомісткими», що значною мірою має забезпечуватися співробітництвом муніципалітетів із вищими навчальними закладами, науково-дослідними інститута­ми, аналітичними і консультаційними центрами.

У ході реформування системи муніципальної служби необхід­но здійснити комплекс заходів спрямованих на: а) підвищення правової культури посадових осіб та вдосконалення їх управлінсь­кої діяльності з метою покращення її іміджу в громадській думці; б) організацію навчання посадових осіб місцевого самоврядування як безпосередньо на робочих місцях, так і в установах, що займа­ються підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфіка­ції кадрів; в) удосконалення системи оплати праці: умови оплати праці кожного муніципального службовця мають співвідноситися з результатами його атестації та оцінкою професійної діяльності; г) посилення правових гарантій та соціальної захищеності служ­бовців, зокрема в разі звільнення з посад через незалежні від них причини; ґ) регулярне вивчення оцінки населенням якості та ефек­тивності роботи органів місцевого самоврядування.

Оновлення концепції служби в органах місцевого самовряду­вання повинно здійснюватися з урахуванням позитивного вітчиз­няного та зарубіжного досвіду, з орієнтацією на впровадження реальної й дієвої системи задоволення зростаючих потреб тери­торіальних громад, забезпечення реалізації конституційних прав людини та громадянина, ефективного виконання завдань і функцій місцевого самоврядування та подальшого розвитку громадянсько­го суспільства. При цьому вдосконалення правової регламентації служби в органах місцевого самоврядування відповідно повинно

зумовити підвищення ефективності функціонування всієї системи місцевого самоврядування в Україні,

У Рекомендаціях парламентських: слухань «Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування», схвалених постановою Верховної Ради України від 15 грудня 2005 року № 3227-IV¹, однією з основних причин, що обмежують можливості місцевого самоврядування в здійсненні своїх функцій, учасники парламентських слухань вбачають неефективну систему служби в органах місцевого самоврядування, недосконалість сис­теми та низький рівень оплати праці в органах місцевого самовря­дування. непрозорість їх діяльності. У зв'язку із чим було вказано на необхідність реформування служби в органах місцевого само­врядування, вжиття заходів, спрямованих на розвиток місцевого самоврядування та запровадження раціональної системи держав­ного управління.

Формування й реалізація кадрової політики у сфері місцевого самоврядування - це складний, суперечливий та багатогранний процес, який починається з виявлення її сутнісних рис і призна­чення, теоретико-правових та концептуальних основ, принципів і пріоритетів, цілей та завдань, механізми й технології її здійснення, які складають систему кадрового забезпечення місцевого самов­рядування. Створення належного правового підґрунтя діяльності муніципальних службовців є передумовою ефективного й демок­ратичного функціонування всієї системи місцевого самоврядуван­ня, з безумовним гарантування захисту та забезпеченням прав і свобод людини та громадянина.

^[1] Рекомендації парламентських слухань «Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування»: Постанова Верховної Ради Украї­ни від 15.12.2005 р. № 3227-ІУ // Голос України. - 2006. - №5 (3755). - С. 9.

Глава 8. =