ГЛАВА VIII. НОРМАТИВНЫЕ ДОГОВОРЫ

Устойчивой традицией нашей правовой системы является включение в нее только правовых актов. И это объяснимо в силу многолетней трактовки права как атрибута государства, как орудия государственной власти. Правовые акты, выражающие властные веления государственных органов и должностных лиц, вполне отвечают такой концепции права. Но ее модификация в современ­ных условиях означает придание, праву смысла общепризнанного публичного (официального) согласия граждан, слоев, наций, об­щества в целом. Равенство и саморегуляция проникают тем самым во все поры правовой системы.

Сказанное служит объяснением того, почему договоры ста­новятся важным регулятором общественных отношений. Ведь договор есть соглашение сторон, выражающее их согласованную волю к установлению, изменению и прекращению их прав и обязанностей, к совершению или воздержанию от юридических действий. Это способ нормативной саморегуляции, позволяющий выделить следующие признаки договоров: а) добровольное согла­сие сторон, основанное на их свободном волеизъявлении; б) равенство сторон; в) согласованность сторон по всем существен­ным аспектам договора; г) возмездный – по общему правилу – характер действий сторон; д) взаимная ответственность сторон за невыполнение или ненадлежащее исполнение принятых обяза­тельств.

Указанные признаки присущи всем видам договоров, безот­носительно к субъектам, содержанию и сфере общественной жизни, в которой они возникают. В рамках же нашей темы выделим нормативные договоры. Они отличаются установлением норм-самообязательств для широкого круга адресатов, специфи­кой сторон, в качестве которых чаше всего выступают носители публичных интересов (государство и его органы, межгосударствен-

ные, общественные объединения и т.п.), порождением – в виде их нормативного следствия – подзаконных актов и субдоговоров между конкретными юридическими и физическими лицами.

И, конечно, нормативные договоры получают свою жизне­способную силу в лоне закона, именно Конституции и закона, а не подзаконных актов. Ведь в законе выражаются баланс социаль­ных, экономических и иных интересов, государственная воля, придавая ему не только смысл акта с наивысшей юридической силой, но и с наибольшим авторитетом. Закон зарождается, гото­вится и принимается на демократической основе и прямо обращен к самому широкому кругу адресатов – гражданам, трудовым кол­лективам, предприятиям и иным хозяйствующим субъектам, госу­дарственным органам, общественным организациям и движениям. Нормы закона не только предписывают, но и ориентируют, дозво­ляют участникам экономической деятельности вести дела с наи­большим успехом. И здесь эти нормы «встречаются» с договором как формой альтернативно-юридических действий.

Различны грани соприкосновения закона с договорами. Закон, во-первых, признает договор Как нормативно значимый способ регулирования общественных отношений в разных сферах государственной и общественной жизни; во-вторых, определяет «договорное поле», т.е. типологию вопросов, для регулирования которых используется договор; в-третьих, устанавливает конкрет­ную форму, вид договора для тех или иных отношений; в-четвер­тых, допускает договорное регулирование за пределами сферы собственно законодательного или подзаконного регулирования;

в-пятых, вводит процедуры заключения договоров и признание их юридически полнокровными, а также исполнения договорных обязательств; в-шестых, вводит судебную защиту прав и интересов по договорам в суде – конституционном, общем, ар­битражном (хозяйственном), третейском; в-седьмых, государство с помощью закона контролирует развитие договорных отношений и ограничения, запрета тех из них, которые нежелательны и не соответствуют общим нормам политической деятельности, управления, правилам рыночной экономики, интересам граждан.

Явной недооценкой нормативно-регулирующей природы уп­равленческих договоров страдают утверждения об административ­ных договорах как средствах индивидуального регулирования, об их преимущественно организационном содержании, отсутствии их судебной защиты[43][1]. Нет, эти договоры приобретают не только типичные, но и новые свойства.

Нормативных договоров возникает очень много, и хотелось бы в этом множестве видеть своего рода систему нормативной саморегуляции[44][2]. Пока же на практике стихийно заключается не­мало договоров, подчас невысокого качества, идущих вразрез с законом и не служащих правовой консолидации и укреплению целостности Российского государства. Нарушается согласован­ность экономической деятельности при очевидных намерениях усиливать сепаратистские тенденции.

Все это побуждает нас дать классификацию нормативных договоров и привести их характеристики для упорядочения про­цесса договорной саморегуляции. Можно вести речь: о федератив­ных договорах, о государственных договорах, о межрегиональных соглашениях, об учредительных договорах, об управленческих договорах, об общих договорах в экономической и социальной сферах, о межгосударственных соглашениях. Сделаем в этой связи некоторые более подробные пояснения.

В сфере внутрифедеральных отношений важное значение имели заключенные в 1992 году Федеративные договоры, содер­жащие общие и особенные аспекты в отношениях федеральных органов с разными субъектами Федерации. В текст Конституции был включен Федеративный договор (в раздел III о национально-государственном и административно-территориальном устройстве Российской Федерации), а в приложении к ней даны тексты трех Федеративных договоров. И это усиливало «совмещенность» об­щенормативного и договорного способов регулирования.

В тексте Конституции Российской Федерации, принятой на референдуме 12 декабря 1993 г., отсутствует Федеративный дого­вор. Его положения модифицированы и «вплетены» в текст статей Конституции. В ст. 11 говорится о разграничении предметов веде­ния и полномочий между органами государственной власти Феде­рации и ее субъектов на основе Конституции, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномо­чий. Части 2 и 3 ст. 78 допускают взаимную передачу осуществле­ния части своих полномочий органами Федерации и ее субъектов (не прав, а именно их реализации) по соглашению.

Накопленный опыт позволяет выделить несколько видов внутрифедеральных соглашений: а) о делегировании полномочий одной стороной в отдельных сферах; б) о взаимном делегировании полномочий по всем сферам (как в договоре с Республикой Татарстан); в) об общем сотрудничестве; г) о взаимодействии в решении определенных вопросов; д) об экономических соглаше­ниях субъектов; е) о межрегиональных соглашениях.

При всей полезности подобных соглашений бросается в глаза стремление с помощью соглашений противопоставить интересы субъектов, регионов интересам Федерации в целом, изменить с помощью соглашений произведенное Конституцией и законами распределение предметов ведения и полномочий субъектов Феде­рации и Федерации (без согласия последней).

А отсутствие общего нормативного порядка побуждает к таким действиям. И не случайно в Указе Президента Российской Федерации «О неотложных мерах по государственному строитель­ству в Российской Федерации» от 4 июня 1993 г. Правительству было поручено подготовить проекты актов, регулирующих поря­док заключения соглашений между федеральными органами ис­полнительной власти и органами исполнительной власти субъек­тов Федерации. Увы, дело пока не сдвинулось с места, а ведь очень нужны Закон «О порядке заключения и выполнения государствен­ных договоров в Российской Федерации» и набор типовых согла­шений.

Уместно подчеркнуть: в зарубежных странах престиж внутрифедеральных государственных договоров весьма высок. Напомним еще раз о договорных отношениях в США, которые рассматрива­ются как способ ассоциативной самоорганизации граждан, соци­альных общностей, городов, графств и штатов. Объединение уси­лий посредством соглашений оценивается как весьма перспектив­ные даже для преодоления государственных границ[45][3].

В Конституции Швейцарской Конфедерации строго оговоре­но: сепаративные союзы и договоры политического характера между кантонами запрещаются. В то же время кантоны вправе заключать между собой соглашения по вопросам законодательст­ва, управления и правосудия, доводя это до сведения федеральных властей. Последние могут воспрепятствовать их выполнению, если они содержат что-либо противное Конфедерации или правам других кантонов (ст. 7).

В ст. 145 Конституции Испании установлено: в статутах авто­номных сообществ могут предусматриваться случаи и условия, при которых они вправе заключать соглашения между собой для управления и своих собственных служб. Сообщения об этом передаются парламенту; в других случаях он утверждает соглаше­ния между автономными сообществами.

Как видно, свобода договорной регуляции субъектов Федера­ции имеет строго целевую ориентацию и не может подрывать основы конституционного строя.

В России получают развитие межрегиональные соглашения. Это – новое явление для нашей Федерации, отражающее высокую степень самостоятельности ее субъектов. В рамках своей консти­туционной компетенции субъекты Федерации вправе заключать учредительные договоры, соглашения о сотрудничестве, договоры о совместной деятельности, не допуская отступлений от объема своих полномочий, не заменяя законодательное регулирование договорным, хотя такое нередко и случается.

В качестве иллюстрации приведем соглашение о сотрудниче­стве Северо-Западных территорий Российской Федерации, заклю­ченное в 1991 году. В Нем определены согласованные действия в сфере агропромышленного комплекса, развития маркетинга, со­здания межрегиональных фондов материальных, финансовых ре­сурсов, образования единой системы информации с банками данных. Образован координационный комитет. Зимой 1994 года оформлена Уральская ассоциация, которая заключает договоры как со своими членами, так и с крупными хозяйствующими субъектами и государственными органами. И это правильно.

Примерно таким же образом построено «Сибирское соглаше­ние», заключенное зимой 1993 г. по ряду вопросов и отличающее­ся более тщательной и дифференцированной проработкой дого­ворных обязательств.

Интересно «Генеральное соглашение между г. Санкт-Петер­бургом, Ленинградской областью и г. Архангельском и Архангель­ской областью», подписанное руководителями городских и об­ластных органов в марте 1993 года. В нем – 16 статей, среди которых выделим посвященные коллизиям и ответственности. А именно, стороны согласились содействовать установлению поряд­ка разрешения юридических споров, исполнению решений юрисдикционных органов в случае, когда эти споры и решения затра­гивают интересы физических и юридических лиц на указанных территориях. Стороны условились действовать согласованно и не допускать действий, наносящих ущерб друг другу.

В отношениях между государственными органами, местным самоуправлением и хозяйствующими субъектами разных форм собственности все шире используются договоры. В законодатель­ных актах предусмотрена возможность осуществлять полномочия, дополнительно передаваемые органам областей и др. по договорам с органами государственной власти и управления Российской Федерации, органами городского и районного самоуправления, а также передавать этим органам часть своих полномочий на дого­ворной основе. Статья 39 Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации» установила порядок хозяйственных отно­шений органов местного самоуправления с предприятиями, орга-

низациями, не находящимися в муниципальной собственности, на договорной основе.

Обратимся к Основам законодательства об охране здоровья граждан, в которых предусмотрена передача отдельных полномо­чий федеральных органов органам субъектов Федерации в поряд­ке, установленном Федеративным договором (ст. 5). Статьи 6 и 7 допускают делегирование части Полномочий сторон на основе их соглашения. И здесь непременным условием является соблюдение объема компетенции в части, не урегулированной законом в отношении субъекта, принимающего решение.

В правительственных актах чаще всего устанавливаются гра­ницы экономических и иных соглашений, утверждаются пример­ные договоры. Так, в постановлении Правительства Российской Федерации о социально-экономическом развитии Российской Федерации в I квартале 1993 г., текущих задачах и ходе выполне­ния Плана действий по реализации экономической реформы в 1993 году ряду ведомств поручена ускорить доработку Примерного договора о закреплении за предприятием государственного иму­щества на праве полного хозяйственного ведения. Одобряются или подписываются межправительственные соглашения (о взаимодей­ствии в области экологии и охраны окружающей природной среды и т.д.).

В ведомственных актах чаще всего предусматриваются специ­ализированные договорные отношения в тех или иных сферах, утверждаются типовые договоры. И тем самым очерчивается круг типичных договорно-регулируемых вопросов и элементы догово­ров определенного вида.

В последние годы стали заключаться управленческие согла­шения «по вертикали» – ранее между министерствами Союза ССР и союзных республик, а теперь между Правительством, министерствами, ведомствами Российской Федерации и Прави­тельствами республик в ее составе, исполнительными органами других субъектов. «Класс» подобных соглашений пока невысок, поскольку не всегда в них точны обязательства сторон. Иногда соглашения дублируются или в них воспроизводятся соответст­вующие положения законов, указов, постановлений. Налицо пра­вовая инфляция. Не отработан механизм ответственности сторон. Все это требует пристального внимания к составлению договоров, соглашений со стороны всех государственных органов.

Нормативные договоры получают широкое распространение в экономической и социальной областях. В частности, не подле­жит сомнению нормативная природа коллективных договоров. В этом убеждает ст. 7 КЗоТ, которая определяет коллективный до­говор как правовой акт, регулирующий трудовые, социально-эко-

номические и профессиональные отношения между работодате­лем и работниками на предприятии, в учреждении, организации. Устанавливаются первичные нормы, рассчитанные на трудовые коллективы, собственников, администрацию, не допускается сни­жение общего нормативного предела, введенного законом. Поря­док же разработки и заключения коллективного договора регули­руется Законом «О коллективных договорах и соглашениях».

Экономические соглашения между субъектами Федераций могут способствовать их интеграции только при прочной опоре на закон и указ, правительственные акты. Споры же разрешаются Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в соответ­ствии с Арбитражным процессуальным кодексом.

Международные договоры, число которых стремительно рас­тет (только в СНГ их заключено более 300), очень близко сопри­касаются с договорным и правовым массивом внутри России. Два принципиальных конституционных положения следует иметь в виду. Первое. Российская Федерация может участвовать в межго­сударственных объединениях и передавать им часть своих полно­мочий в соответствии с международными договорами. При усло­вии соблюдения прав и свобод гражданина и человека, основ конституционного строя (ст. 79 Конституции Российской Феде­рации). Второе. Общепризнанные международные договоры явля­ются составной частью правовой системы Российской Федерации (ст. 15 Конституции). По вопросам ратификации и денонсации международных договоров теперь принимаются законы Государ­ственной Думой с обязательным рассмотрением в Совете Федера­ции.