Торги проводятся в форме аукциона или конкурса. 3 страница-------------------------------- <1> См.: Брагинский М.И. Указ. соч. С. 34.
Законодательство советского периода регламентировало отдельные случаи участия государства в гражданских правоотношениях (участие в обороте имущества, принадлежащего государству на праве собственности, перехода в собственность бесхозяйного имущества, имущества, полученного по сделкам, признанным недействительными, и др.). Однако общие правила участия государства в имущественном обороте разработаны не были. В действующем ГК РФ есть специальная глава 5 "Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством". Во многом правила гл. 5 ГК РФ вобрали в себя соответствующие положения, разработанные учеными в советский период. Вместе с тем действующие правила отражают те коренные изменения в социально-экономической жизни общества, которые произошли в связи с переходом к многообразию форм собственности. В гл. 5 ГК РФ закреплено участие государства в имущественном обороте в качестве самостоятельных субъектов наряду с гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ). Законодатель не случайно не говорит о равных правах и обязанностях публичных образований и других участников имущественного оборота, применяя в п. 1 ст. 124 ГК РФ фразу об участии публичных образований в имущественных отношениях "на равных началах" с юридическими лицами и гражданами. Это означает, что государство вступает в "горизонтальные" правоотношения с предпринимателями, что предполагает применение к ним частноправовых методов регулирования. Однако публичные образования не отождествляются с юридическими лицами. К ним применяются нормы, как указано в п. 2 ст. 124 ГК РФ, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Специальные правила содержатся в целом ряде законов. Кроме того, в Законе о размещении заказов прямо указано, что отношения по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд регулируются в том числе Бюджетным кодексом РФ, т.е. публично-правовыми нормами. Из этого проистекает необходимость применения к государству и муниципальным образованиям специальных правил, касающихся прав и обязанностей, ответственности и др. Термином "государство" обозначаются признаваемые самостоятельными субъектами Российская Федерация и субъекты Российской Федерации. В имущественных правоотношениях участвуют и муниципальные образования (городские, сельские поселения и другие муниципальные образования), действующие на основе муниципальной собственности. Виды субъектов Российской Федерации перечисляются в п. 1 ст. 124 ГК РФ: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Участвуя в имущественном обороте, Российская Федерация и ее субъекты остаются вместе с тем государственными образованиями, наделенными властными полномочиями. По образному выражению М.И. Брагинского, государство оставляет свою властную компетенцию на пороге вступления в конкретные гражданские правоотношения <1>. -------------------------------- <1> См.: Брагинский М.И. Указ. соч. С. 137.
Участие в имущественных правоотношениях связано прежде всего с выполнением государством публичных функций. Основной особенностью государства как субъекта имущественных правоотношений является сочетание публично-правовой и частноправовой составляющих, что не может не сказаться на правосубъектности. Государство признается особым участником имущественных правоотношений. Это означает, что к нему нельзя применять категории общей и специальной правоспособности, характеризующие коммерческие и некоммерческие организации. Хотя фактическое равенство у государства отсутствует, принцип юридического равенства в имущественных обязательственных отношениях с участием государства должен быть соблюден. Гражданско-правовой принцип равноправия сторон учитывается арбитражными судами при рассмотрении возникающих споров, связанных с исполнением обязательств по поставке товаров для государственных нужд <1>. -------------------------------- <1> См., например, Постановление ФАС Московского округа от 5 февраля 2001 г. N КГ-А40/136-01 // СПС "Гарант".
В п. 2 ст. 124 ГК РФ предусмотрено, что к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Как отмечается в литературе, государство имеет некоторые признаки юридического лица, выступает как бы юридическим лицом <1>. Основываясь на данных положениях ГК РФ, Д.В. Пятков предлагает разграничивать властную деятельность государства и хозяйственную деятельность и полагает, что в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, Российская Федерация, ее субъекты участвуют не в качестве государства, а как организации, не наделенные властными полномочиями - хозяйственные публичные организации <2>. Однако и участвуя в имущественном обороте наряду с другими субъектами, государство не утрачивает политической, экономической и иной власти, но, как отмечается в литературе, соотношение отношений власти-подчинения в различных областях деятельности различается <3>. -------------------------------- <1> См.: Андреев Ю.Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб., 2005. С. 21 - 22. <2> См.: Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. СПб., 2003. С. 62 - 72. <3> См.: Зинченко С.А., Галлов В.В. Представительство в гражданском и предпринимательском праве России. Ростов н/Д, 2004. С. 109.
Государство как особый субъект имущественных правоотношений имеет специальную правосубъектность, поскольку участвует в имущественном обороте для исполнения своих функций. К государству поэтому применяются специальные правила, рассчитанные только на публичные образования, - ст. ст. 16, 212, 214, 215, 279, 281, 817, 1069, 1070, 1071 и др. ГК РФ. Особенность государства как субъекта имущественных правоотношений состоит также в том, что от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК РФ). В случае и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации по их специальным поручениям от их имени могут выступать государственные органы, а также юридические лица и граждане (п. 3 ст. 125 ГК РФ). Органы государственной власти выступают от имени государства в соответствии с их компетенцией. Поскольку характерной особенностью государства является тесная взаимосвязь публично-правовых и частноправовых элементов, возникают сложности в определении того, каково должно быть соотношение этих двух составляющих при регулировании участия государства в гражданском обороте. При преобладании публично-правовых начал в деятельности государства в имущественном обороте существует опасность нарушения интересов и прав контрагентов государства. С другой стороны, участвуя в гражданско-правовых правоотношениях, государство действует в публичных интересах, что не может не сказаться на правовом регулировании складывающихся правоотношений. Государство само устанавливает правила своего участия в имущественном обороте и применяемые методы регулирования, однако публично-правовые элементы при этом не могут не учитываться. Поэтому в п. 2 ст. 124 ГК РФ предусмотрен приоритет специальных правил регулирования участия государства в гражданско-правовых отношениях перед общими правилами, применяемыми к государству, о юридических лицах. Публичные образования несут ответственность имуществом, принадлежащим им на праве собственности, кроме так называемого распределенного имущества, т.е. имущества, закрепленного за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК РФ). На практике в ряде случаев возникают сложности с взысканием денежных средств из-за невыполнения государством своих обязательств. При этом возникают различные проблемы: определение субъекта, к кому предъявлять денежные требования, из какого имущества должны быть удовлетворены требования и в каком объеме. Данные проблемы достаточно активно обсуждаются в литературе <1>. -------------------------------- <1> См.: Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3. С. 116 - 125; Грось Л. Участие публично-правовых образований в отношениях собственности: гражданско-правовые проблемы // Хозяйство и право. 2001. N 5. С. 29 - 35.
Применительно к теме исследования актуальной представляется проблема ответственности государства по своим обязательствам. ГК РФ не предусматривает иммунитет государства по внутренним обязательствам. В ст. 126 ГК РФ предусмотрено, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации несут ответственность по своим обязательствам. Имущество, на которое может быть обращено взыскание (нераспределенное имущество), ограничивается бюджетными средствами и иным имуществом, образующим казну, и то при условии, что эти расходы предусматриваются в соответствующем бюджете. Как отмечается в литературе, имеет место попытка законодателя расширить пределы иммунитета публичных образований <1>. Так, в п. 3 ст. 161 БК РФ установлена обязанность бюджетного учреждения и его контрагента в договоре согласовывать новые условия при уменьшении уполномоченными органами власти средств соответствующего бюджета, выделенных для финансирования договоров учреждения. При этом контрагент бюджетного учреждения вправе потребовать возмещения только реального ущерба, причиненного изменением условий договора. -------------------------------- <1> См.: Грось Л. Указ. соч. С. 5.
Кроме того, обращение взыскания на бюджетные средства согласно ст. 239 БК РФ осуществляется только на основании судебного акта, за исключением установленных законом случаев. Более того, в БК РФ установлен иммунитет бюджетов, представляющий собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, предусматривающего возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета; возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц данных органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, не соответствующих закону или иному правовому акту, за исключением случаев, определенных пунктом вторым данной статьи (ст. 239). Следовательно, государство ограничивает пределы своей ответственности. Так, в расходе бюджетов не предусматриваются денежные средства, которые могут быть уплачены за нарушения государством обязательств по государственным контрактам. Однако решение данной проблемы не является однозначным. Так, через взыскание по судебным решениям можно разрушить государственный бюджет, поскольку, как отмечает В.Ф. Яковлев, сейчас предъявляются иски о взыскании из бюджета средств, которые в государственном бюджете не заложены. Существует опасность того, что от бюджета ничего не останется <1>. -------------------------------- <1> См.: Яковлев В.Ф. Гражданский кодекс и государство. Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / Исследовательский центр частного права. М., 1998. С. 63.
Кроме того, в целом ряде случаев в законодательстве не определено, какому субъекту следует предъявлять имущественные требования к государству. В литературе предлагаются два пути решения этой проблемы. Ввиду сложности определения в ряде случаев государственного органа, который может выступать в качестве ответчика, выступающего от имени государства, предлагается решать этот вопрос в правоприменительной практике, установив в законодательном порядке возможность предъявления иска непосредственно к Российской Федерации с последующей обязанностью суда определить надлежащий орган или лицо, к компетенции которого относится обязанность исполнения заявленного истцом требования. Другим решением данной проблемы является установление четких правил в законе, в том числе и надлежащего ответчика <1>. -------------------------------- <1> См.: Воронин М. Особенности национального законодательства или суда? // ЭЖ-Юрист. 2000. N 50. С. 5.
В пользу второго варианта говорит тот факт, что в условиях еще не сложившейся практики цивилизованного поведения на рынке более эффективным является установление четких законодательных правил об ответственности государства в договорных и деликтных обязательствах. С этой целью необходимо обеспечить сочетание норм бюджетного и гражданского законодательства. При этом следует согласиться с мнением о том, что при принятии государством обязательств по финансированию соответствующих расходов закон о бюджете имеет безусловный приоритет <1>. Данное мнение основано на законе. Неслучайно ст. 83 БК РФ предусматривает, что при принятии закона либо другого нормативного правового акта, предусматривающего увеличение расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств. Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существенных видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджете и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета. -------------------------------- <1> См.: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. К.И. Таксира. М., 2003. С. 23.
3.2. Понятие и виды государственных заказчиков
Для организации работы по выполнению федеральных целевых программ и обеспечению поставок продукции для федеральных государственных нужд Правительство РФ утверждает государственных заказчиков. Государственные заказчики обеспечиваются финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом федеральным бюджетом, и являются ответственными за реализацию федеральных целевых программ и обеспечение федеральных государственных нужд (п. п. 2 и 3 ст. 3 Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"). Какие субъекты могут быть государственными заказчиками? Этот вопрос решает Закон о размещении заказов. Согласно ст. 4 указанного Закона для обеспечения федеральных государственных нужд государственными заказчиками могут выступать государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, бюджетные учреждения, а также иные получатели средств федерального бюджета. Как видно, круг субъектов, которые могут выступать государственными заказчиками, достаточно широк. Следует отметить, что преимущественно государственными заказчиками выступают федеральные органы исполнительной власти, т.е. государственные органы, наделенные властными полномочиями, необходимыми для осуществления управленческой деятельности в определенной сфере деятельности или отрасли. Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" <1> утверждена новая структура этих органов. В подавляющем большинстве положений о федеральных органах исполнительной власти установлено, что они являются юридическими лицами. Однако в ГК РФ не предусмотрены государственные органы в качестве юридических лиц. -------------------------------- <1> РГ. 2008. 13 мая (с послед. изм.).
Следует отметить также, что в п. 1 ст. 125 ГК РФ установлено, что право приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности от имени Российской Федерации предоставлено органам государственной власти в рамках их компетенции. А в п. 3 ст. 125 ГК РФ предусмотрено, что в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы. Ю.Н. Андреев обращает внимание на различие между "органами государственной власти" и "государственными органами" <1>. Несмотря на имеющиеся в литературе разногласия по поводу трактовки данных субъектов Ю.Н. Андреев справедливо полагает, что понятие "государственный орган" шире понятия органа государственной власти, и обосновывает свое мнение со ссылками на правовую доктрину и Конституцию РФ. -------------------------------- <1> См.: Андреев Ю.Н. Указ. соч. С. 26.
От имени Российской Федерации для участия в гражданско-правовых отношениях в рамках п. 1 ст. 125 ГК РФ могут выступать Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ <1>. -------------------------------- <1> См.: Там же. С. 26 - 30.
Специальное поручение, предусмотренное в п. 3 ст. 125 ГК РФ, может быть дано в разовом порядке, а также постоянно в рамках осуществляемой государственным органом компетенции. Так, применительно к сфере государственных закупок во многих положениях о федеральных органах государственной власти предусмотрено осуществление ими функций государственных заказчиков на постоянной основе <1>. -------------------------------- <1> См.: Положение о Федеральном агентстве по рыболовству, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 11 июня 2008 г. N 444 // СЗ РФ. 2008. N 25. Ст. 2979; Положение о Министерстве сельского хозяйства РФ, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. N 450 // СЗ РФ. 2008. N 25. Ст. 2983.
В литературе высказываются различные точки зрения по поводу возможности государственных органов выступать в имущественных отношениях в качестве юридического лица. Некоторые авторы считают невозможным наделение федеральных органов исполнительной власти статусом юридического лица, поскольку своими действиями они осуществляют права, принадлежащие самому публично-правовому образованию <1>. -------------------------------- <1> См.: Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. N 5.
Ряд авторов полагают, что органы государственной власти во многих случаях имеют самостоятельную гражданскую правосубъектность и выступают в гражданских правоотношениях в организационно-правовой форме учреждения <1>. -------------------------------- <1> См.: Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам. С. 117; Карнаух К.А. Гражданско-правовые проблемы административной реформы и статус федерального органа исполнительной власти // Законодательство и экономика. 2004. N 10.
Напротив, многие авторы полагают, что понятие юридического лица, имеющееся в ГК РФ, является цивилистическим понятием и сформулированные признаки юридического лица не могут быть применены к государственным органам, которые осуществляют в основном функции управления, обладают властными полномочиями, и нормы гражданского законодательства, регулирующие правовое положение юридических лиц, к министерствам и другим государственным органам применять неправомерно. Действительно, признание государственного органа юридическим лицом требует прохождения им процедуры государственной регистрации в качестве юридических лиц (ст. 51 ГК РФ), составления учредительных документов (ст. 52 ГК РФ) и соблюдения иных требований гражданского законодательства, что не происходит на практике. Для их участия в имущественном обороте предлагается использовать конструкцию юридического лица публичного права (или публичного юридического лица), которая применяется в праве зарубежных стран. К юридическим лицам публичного права относятся, как отмечал М.И. Кулагин, само государство, выступающее в имущественных отношениях в качестве особого субъекта права - казны; административно-территориальные подразделения государства (земли, департаменты, общины и т.д.); государственные учреждения и государственные организации, которые одновременно выступают и как хозяйствующие субъекты, и как органы государственного управления <1>. -------------------------------- <1> См.: Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо // Избранные труды. М., 1997. С. 40.
Публичные юридические лица образуются в качестве публичных предприятий и публичных служб, однако их единой модели в Западной Европе не существует. Отмечается многообразие статусов и организационных форм, что объясняется прагматическим характером того процесса, который привел к созданию публичного сектора каждой из стран. В большинстве стран встречаются три типа статуса: - служба, не имеющая статуса юридического лица, создаваемая публичным образованием. Применение этого статуса существенно сокращается на общенациональном уровне, он чаще встречается на местном уровне; - специфический тип организаций, на которые частично распространяются нормы публичного права: "публичное учреждение" во Франции, "коммерческое агентство" в Швеции, "публичная корпорация" в Дании и т.д.; - коммерческое общество, действующее на основании частного права, в котором публичное образование является либо единственным акционером (во Франции это национальные общества) либо владеет большей частью акций (в этом случае речь идет о смешанном экономическом обществе). Во Франции подобным статусом обладают банки и промышленные предприятия. Эти три формы встречаются в большинстве стран. Значение первой формы уменьшается, поскольку она не обеспечивает достаточную гибкость в управлении предприятиями. Вторая форма часто применяется в отношении предприятий, осуществляющих публичные функции. Третья в основном применяется на предприятиях в тех секторах, где действует конкуренция, но сейчас наметилась тенденция ее распространения на сферу публичных служб (например, железные дороги в Германии или в Италии) <1>. -------------------------------- <1> См.: Фурнье Ж. Предприятия публичного сектора в государствах Европейского союза // Участие государства в коммерческой деятельности. М., 2001. С. 68 - 72.
Административное публичное учреждение во Франции рассматривается как способ прямого управления публично-правового юридического лица определенной экономической деятельностью без создания специального юридического лица. Его бюджет не выделяется из бюджета того публичного образования, которое его создало, аналогичный режим распространяется и на его имущество <1>. -------------------------------- <1> См.: Белорже Ж.-М. Правовые формы публичного участия в коммерческой деятельности во Франции // Участие государства в коммерческой деятельности. С. 89.
Административное публичное учреждение относится главным образом к публичному праву. На промышленные и коммерческие публичные учреждения распространяется отчасти частное право, отчасти публичное право. В западных странах тенденция использовать частноправовые методы регулирования в управленческой деятельности, передавать выполнение государственных функций субъектам частного права прослеживается достаточно давно. Данная тенденция отчетливо проявляется в настоящее время и в России. Так, на основании договора концессии поручается осуществлять определенную деятельность, имеющую общественное значение, частному акционерному обществу. Формула концессии, как отмечают зарубежные исследователи, развивается и усложняется. Она применяется в отношениях публично-правовых образований и публичных предприятий <1>. -------------------------------- <1> См.: Белорже Ж.-М. Правовые формы публичного участия в коммерческой деятельности во Франции // Участие государства в коммерческой деятельности. С. 89 - 90.
В этой связи и российские ученые полагают, что резкий переход от системы общесоюзных министерств с подчиненными им предприятиями и учреждениями, по сути, к параллельному существованию органов государственной власти и хозяйствующих субъектов выявил проблемы в новой системе. "Очень часто между властью и бизнесом недостает еще одного звена - юридического лица публичного права" <1>. -------------------------------- <1> Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. СПб., 2002. С. 187.
В сфере государственных закупок примером создания субъекта, совмещающего функции управления и хозяйственную деятельность, может служить государственное унитарное предприятие "Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка" при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ <1>. -------------------------------- <1> См.: Постановление Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. N 1224 "О создании государственного унитарного предприятия "Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка" при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 40. Ст. 4593 (с послед. изм.).
Основными направлениями деятельности данного Федерального агентства являются: - осуществление мониторинга состояния рынка сельскохозяйственной продукции, создание информационной системы обслуживания его субъектов, анализ и прогнозирование рыночной конъюнктуры; - изучение, разработка и предоставление Министерству сельского хозяйства предложений по организационно-правовым формам регулирования рынка; - содействие в развитии конкуренции в сфере закупок и торговли сельскохозяйственной продукции; - организация и проведение закупочных и товарных интервенций с целью стабилизации конъюнктуры рынка сельскохозяйственной продукции; - участие в создании и обеспечении функционирования оптовых продовольственных рынков; - выполнение функций государственного заказчика по формированию оперативного резерва Правительства РФ и поставкам продовольствия на экологически загрязненные территории. Перечисленные функции Федерального агентства свидетельствуют, что в его деятельности сочетаются функции по государственному регулированию и коммерческая деятельность. В настоящее время последовательно отстаивает концепцию юридического лица публичного права В.Е. Чиркин <1>. -------------------------------- <1> См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5; Он же. Еще раз о юридическом лице публичного права // Журнал российского права. 2006. N 5.
Отмечая, что понятие юридического лица возникло из потребностей гражданского оборота и приспособлено к юридическим лицам частного права, сопоставляя признаки юридического лица и органа государства, В.Е. Чиркин приводит весомые аргументы и отличия данных субъектов и предлагает закрепить понятие юридического лица публичного права в законодательстве. К существенным чертам юридического лица публичного права автор относит: то, что это не гражданско-правовое, а публично-правовое образование; его основным назначением не является участие в имущественном обороте; оно имеет особое целевое назначение с точки зрения осуществляемых интересов (не частных, а общественных); оно создается в распорядительном порядке, обладает публичной властью и др. Юридическими лицами публичного права, по мнению В.Е. Чиркина, являются четыре вида юридических лиц: общественные объединения и общественные учреждения; территориальные публичные коллективы; государственные и муниципальные органы и публичные учреждения, каждый из которых имеет свои особенности. Действительно, и по существенным, и по формальным признакам государственные органы значительно отличаются от юридических лиц. Так, федеральные органы исполнительной власти (министерства, федеральные агентства, федеральные службы) осуществляют свою деятельность в рамках компетенции, установленной нормативными актами, определяющими статус этих органов.
|
