Понятие и источники консульского права. Консульские представительства и их функции

Наряду с дипломатическими отношениями государства поддерживают друг с другом и консульские отношения, для чего обмениваются консульскими представительствами, создаваемыми по соглашению между государствами. Консульские отношения между государствами могут существовать как при наличии дипломатических отношений, так и при их отсутствии. Вместе с тем государства, как правило, не признают дипломатического статуса за консульскими учреждениями. Без особых на то полномочий они не могут вести политических сношений с иностранными государствами.

Особенности развития консульских отношений определили их специфику и отличие от дипломатических, что привело к формированию консульского права, ставшего к настоящему времени подотраслью права внешних сношений.

Консульское право – это совокупность международно-правовых норм, регулирующих деятельность консульских учреждений и членов их персонала и определяющих их правовой статус и функции.

Источниками консульского права являются международный договор и международный обычай. В настоящее время международные обычаи продолжают являться основой правового регулирования консульских связей между государствами при отсутствии их договорно-правового оформления.

Международные договоры по консульским вопросам заключаются как на двусторонней, так и на многосторонней основе. Среди международных договоров, регулирующих консульские отношения, можно назвать три многосторонние консульские конвенции. Две из них носят региональный характер: Каракасская конвенция о консульских функциях 1911 г. и Гаванская конвенция о консульских чиновниках 1928 г. Универсальный характер имеет Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. Конвенция вступила в силу 18 марта 1967 г. СССР ратифицировал ее 16 февраля 1989 г. В Советском Союзе в 1976 г. был принят Консульский устав СССР (он действует и в настоящее время).

К источникам консульского права относятся также положения некоторых международных договоров, которые не посвящены исключительно консульским вопросам. Это прежде всего Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., ст. 3 которой предусматривает возможность выполнения консульских функций дипломатическими представительствами. Сюда же можно отнести и международные договоры о правовой помощи, об урегулировании случаев двойного гражданства, договоры и соглашения по вопросам торговли и мореплавания и ряд других.

Не смотря на широкое развитие консульского права сегодня, существуют области отношений между государствами, которые регулируются обычными нормами. Скажем, если какое-либо государство не участвует в многосторонних конвенциях по консульскому праву, оно все равно должно придерживаться положений этих конвенций, поскольку они издавна были обычными нормами международного права.

Современная международная практика знает два вида консульских учреждений: консульские отделы при дипломатических представительствах и самостоятельные (отдельные) консульские учреждения.

Консульское учреждение - это государственный орган одного государства, находящийся на территории другого государства для осуществления официальных консульских отношений в пределах консульского округа. Консульские учреждения существенно отличаются от дипломатических: они функционируют не в масштабе всего государства пребывания, только в пределах своего консульского округа.

Консульский округ – это район, отведенный консульскому учреждению для выполнения консульских функций.

Консульское учреждение представляемого государства может быть открыто на территории государства пребывания только с согласия государства пребывания. Местонахождение консульского учреждения, его класс и консульский округ определяются по соглашению между представляемым государством и государством пребывания. Дальнейшие изменения местонахождения консульского учреждения, его класса и консульского округа могут осуществляться представляемым государством только с согласия государства пребывания.

В соответствии с Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г. функции консульских представительств можно разделить на две категории.

1. Функции, аналогичные или близкие задачам дипломатических представительств (основное различие – масштабы деятельности):

- охрана и защита интересов своего государства, его граждан и юридических лиц в своем консульском округе;

- содействие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между своими государствами;

- выяснение всеми законными средствами условий и событий в государстве пребывания и сообщение о них своему правительству.

2. Собственно консульские функции:

- выполнение административных и нотариальных функций в отношении граждан представляемого государства;

- оказание правовой помощи физическим и юридическим лицам своего государства, обеспечение представительства своих граждан в судах и других учреждениях государства пребывания;

- оказание помощи судам морского и воздушного флота своей страны, а также их экипажам;

- наблюдение за экономической, правовой и политической жизнью в консульском округе.

Допускается также выполнение консульством других функций, возложенных на него представляемым государством, которые не противоречат законодательству государства пребывания.

Консульское учреждение может вступать в непосредственные сношения только с властями своего округа, а с центральной властью и с властями других округов – через дипломатического представителя своего государства. Обычно консульские представительства подчиняются ведомству иностранных дел своего государства, а также дипломатическому представительству в государстве пребывания.

В соответствии с международным правом консульские учреждения имеют четыре уровня: генеральное консульство, консульство, вице-консульство и консульское агентство, кроме того, при посольствах могут быть консульские отделы. Во главе консульского учреждения стоит консул. В отличие от дипломатического представителя он не является полномочным представителем своего государства в государстве пребывания. Консул представляет свое государство только по определенному кругу вопросов и только в пределах консульского округа. Наиболее высокий уровень консульского учреждения – генеральное консульство, во главе которого стоит генеральный консул. В консульских отношениях Российской Федерации, как и ранее Советского Союза, наибольшее распространение получили генеральные консульства.

Состав и функции консульского учреждения, его внутренняя структура и должностной состав определяются законодательством аккредитующего государства. Численность персонала консульского учреждения определяется аккредитующим государством.

Согласно Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. персонал консульского представительства делится на три категории:

- консульские должностные лица, которыми являются любые лица, включая главу консульского учреждения, которым поручено в этом качестве выполнение консульских функций;

- консульские служащие, которым поручается выполнение административных или технических обязанностей в консульском учреждении;

- работники обслуживающего персонала, лица, выполняющие обязанности по обслуживанию консульского учреждения;

Консул и любое другое консульское должностное лицо считаются приступившими к исполнению своей миссии с момента вступления в должность. Для этого необходимо, чтобы лицо было назначено компетентными органами представляемого государства и признано властями государства пребывания. Консул назначается министерством иностранных дел с обязательным уведомлением государства пребывания.

Консульское право не предусматривает обязательного получения предварительного согласия принимающего государства. Однако в двусторонние консульские договоры и конвенции многие государства включают положения, предусматривающие получение предварительного согласия на назначение главы консульского учреждения.

Для выполнения консулом своей миссии необходимо получение консульского патента и экзекватуры.

Консульский патент - это специальное удостоверение, подтверждающее полномочия главы консульского учреждения. Выдача патента производится главой государства, главой правительства или министром иностранных дел (в Российской Федерации – министром иностранных дел). В консульском патенте указываются полное имя назначаемого лица, его гражданство, ранг, занимаемая должность, консульский округ и местонахождение консульства. Этот документ по дипломатическим каналам направляется правительству государства пребывания.

По получении консульского патента власти принимающего государства решают вопрос о выдаче лицу, назначенному консулом, экзекватуры, то есть разрешения на выполнение своих функций в консульском округе. Получив экзекватуру, консул может приступать к выполнению своей миссии; порядок и форма выдачи экзекватуры регулируются законодательством принимающего государства. Экзекватура может представлять собой отдельный документ либо выдаваться в форме разрешительной надписи на консульском патенте. До получения экзекватуры может быть выдано временное разрешение на выполнение консульских функций. В выдаче экзекватуры может быть отказано без объяснения мотивов.

В зависимости от времени выдачи экзекватуры, а также от ранга определяется старшинство консула по отношению к другим членам консульского корпуса, то есть другим главам консульских учреждений в данном пункте государства пребывания. В более широком смысле консульский корпус включает в себя всех находящихся в данном пункте консульских должностных лиц, членов их семей, нештатных (почетных) консулов и сотрудников консульских отделов дипломатических представительств.

Консульский корпус возглавляется дуайеном, то есть старшим по рангу и времени получения экзекватуры главой консульского представительства, который выполняет в основном церемониальные функции. В государстве пребывания может быть несколько консульских корпусов в зависимости от количества пунктов, где имеются консульские представительства.

Для заведующих консульскими отделами дипломатических представительств, как правило, не требуется направления консульского патента и получения экзекватуры. Они, как и другие сотрудники этих отделов, продолжают оставаться членами персонала дипломатического представительства и сохраняют статус таковых. Об их назначении извещаются власти государства пребывания.

При изменении пределов консульского округа или класса главы самостоятельного консульского учреждения от него требуется получение новых патента и экзекватуры. Для других членов персонала консульства этого не требуется. Власти государства пребывания информируются об их назначении на соответствующую должность.

Окончание миссии консула может иметь место в следующих случаях:

- отозвание консула представляемым государством;

- аннулирование экзекватуры государством пребывания;

- истечение срока консульского патента;

- закрытие консульского учреждения в данном пункте;

- прекращение консульских отношений в целом;

- война между государством пребывания и представляемым государством;

- смерть консула;

- выход территории, где находится консульский округ, из-под суверенитета государства пребывания.

Стало общепризнанным, что в отсутствие дипломатического представительства выполнение дипломатических функций с согласия государства пребывания может быть возложено на консульское учреждение.

Международное право допускает также возможность выполнения консулом функций от имени и в интересах третьего государства.

Весьма важное значение имеет свобода сношений консульского учреждения с центральными органами внешних сношений представляемого государства, а также с другими дипломатическими и консульскими представительствами своей страны. Свобода сношений предполагает невмешательство и отсутствие какой-либо проверки властями государства пребывания всей информации консульского учреждения и ее источников. Технически свобода сношений достигается с помощью специальных средств связи, в частности дипломатических и консульских курьеров и вализ, и обычных средств связи (телеграф, телефон) с допустимым применением шифра или кода. Однако установить радиопередатчик и пользоваться им консульское учреждение может лишь с разрешения властей государства пребывания.

Работники консульского учреждения пользуются свободой передвижения в пределах консульского округа в той мере, в какой это не противоречит правилам государства пребывания о зонах, въезд в которые запрещается или регулируется по соображениям государственной безопасности.

В ходе осуществления своей деятельности консульские учреждения обязаны не допускать вмешательства во внутренние дела государства пребывания, уважать и соблюдать его законы и правила.

Государство пребывания, в свою очередь, должно обеспечить консульскому учреждению и членам его персонала должное уважение и нормальные условия работы, приняв все необходимые меры для соблюдения иммунитетов и привилегий и для предупреждения каких-либо посягательств на личность, свободу или достоинство консульских должностных лиц.

Для успешного выполнения своих функций консульские учреждения и члены их персонала наделяются консульскими привилегиями и иммунитетами.

Консульские привилегии и иммунитеты предоставляются, как это зафиксировано в преамбуле Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года, «не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления консульскими учреждениями функций от имени их государств».

История развития консульского института во многом объясняет существующие различия в консульских иммунитетах и привилегиях по сравнению с дипломатическими. Дипломатические представительства действуют и на функциональной, и на представительной основе. А вот за консульскими учреждениями нередко отрицается представительный характер, и считается, что они действуют только на функциональной основе. В то же время наблюдается и тенденция к должному учету представительных аспектов деятельности консульских учреждений. Тем не менее определяющим в отношении консульских иммунитетов и привилегий во многом еще сохраняется функциональный подход.

Привилегии и иммунитеты консульского представительства:

- неприкосновенность консульских помещений (ст. 31 Венской конвенции 1963 г.). Власти государства пребывания не вправе вступать на территорию консульства иначе, чем с разрешения его главы. Исключение - пожар на территории консульства или стихийное бедствие;

- неприкосновенность служебных архивов, документов, официальной переписки, имущества и средств передвижения;

- освобождение от обысков, реквизиций и других исполнительных действий;

- освобождение от всех налогов и пошлин – государственных и местных – на основе взаимности;

- свобода сношений с правительством, дипломатическими представительствами и другими консульствами своего государства – консульство может использовать дипломатических и консульских курьеров, шифрованные депеши;

- право вывешивать флаг и герб своего государства на помещении консульства, резиденции главы консульского учреждения, на средствах передвижения при выполнении служебных обязанностей.

Личные привилегии и иммунитеты консульских должностных лиц:

- личная неприкосновенность - консульские должностные лица не могут быть арестованы или заключены под стражу до вступления в законную силу судебного решения, за исключением случаев совершения особо тяжких преступлений. Ограничение личной свободы в какой-либо форме возможно только во исполнение судебного решения, вступившего в законную силу (ст. 11 Венской конвенции 1963 г.).

- освобождение от судебной и административной юрисдикции государства пребывания. В отношении действий, совершаемых при выполнении консульских функций, освобождение от юрисдикции предусматривается как для должностных лиц, так и для служащих консульства. В отношении частных действий консульские должностные лица подлежат юрисдикции государства пребывания.

- все консульские сотрудники могут вызываться в качестве свидетелей по судебным и административным делам, но они не обязаны давать показания по вопросам, связанным с их консульской деятельностью, или предоставлять относящуюся к ней корреспонденцию.

- фискальный иммунитет - освобождение от налогов и сборов, кроме косвенных налогов и сборов за конкретные виды обслуживания. Обслуживающий персонал освобождается от налогов на заработную плату.

Таким образом, консульские должностные лица и члены их семей в отношении привилегий, по существу, приравниваются к дипломатам. Впрочем, консульские привилегии и иммунитеты во многом зависят от двусторонних консульских конвенций, которые нередко предусматривают значительное расширение как привилегий, так и иммунитетов.

Анализ договорной практики многих государств подтверждает вывод о том, что приближение консульских иммунитетов и привилегий к дипломатическим представляет собой устойчивую тенденцию прогрессивного развития консульского права.

 

Вопросы для самоконтроля:

1.Определите понятие права внешних сношений.

2. Определите понятие дипломатического права.

3.Что представляет собой дипломатическое представительство?

4.Назовите основное отличие консульских учреждений от дипломатических.

5. Что представляет собой консульская экзекватура?

6. Перечислите личные привилегии и иммунитеты консульских должностных лиц.

 

Литература:

1. Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. // Международное право: Сб. док.: Учебное пособие, - М.: РИОР, 2011.

2. Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. // Международное право: Сб. док.: Учебное пособие, - М.: РИОР, 2011.

3. Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, от 14 декабря 1973г. //Действующее международное право в 3-х томах. Т.3 /Сост. Ю.М.Колосов, Э.С.Кривчикова.-М., 1997.-С.18-23.

4. Консульская конвенция между Российской Федерацией и Республикой Беларусь 1995 г. //СЗ РФ. 1997. №5. Ст. 613.

5. Консульская конвенция между Российской Федерацией и Украиной 1993 г. //СЗ РФ. 1998. № 49. Ст. 5971.

6. Консульская конвенция между Российской Федерацией и Республикой Польша 1992 г. //БМД. 1998. № 5.

7. Консульская конвенция между СССР и Соединенным Королевством Великобритании и Северной Ирландии 1965 г. //ВВС СССР. 1968. № 41.

8. Консульская конвенция между СССР и США 1964 г. //ВВС СССР. 1964. № 29.

9. Консульская конвенция между Российской Федерацией и Республикой Молдова 1994 г. //СЗ РФ. 2000. № 6.

10. Консульская конвенция между СССР и Японией 1966 г. //ВВС СССР. 1967. № 32.

11. Консульская конвенция между Правительством СССР и Правительством Итальянской Республики 1967 г. //ВВС СССР. 1974. № 28.

12. Консульская конвенция между Российской Федерацией и Республикой Албания 1995 г. //СЗ РФ. 1996. № 23.

13. Консульская конвенция между Российской Федерацией и Республикой Болгария 1995 г. //СЗ РФ. 1997. № 23. Ст. 2665.

14. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» //СЗ РФ. 2002. №22. Ст. 2031.

15. Положение о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории СССР 1966 г. //Международное право в документах. М., 1982.

16. Положение о Министерстве иностранных дел РФ (утв. Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 865) //СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2880.

17. Положение о Посольстве Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г.) //СЗ РФ. 1996. № 45. Ст. 5090.

18. Положение о консульском учреждении Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 5 ноября 1998 г. № 1330) //СЗ РФ. 1998. № 45. Ст. 5509.

19. Международное право /отв. ред. Г.В.Игнатенко, О.И. Тиунов.-Изд. 4-ое, перераб. и доп.-М.: НОРМА, 2008.

20. Международное право: учебник/под ред. К.К. Гасанова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2011.

21. Амирова М.А. Дипломатическая защита государством своего гражданина //Государство и право.-2008. - № 3. - С. 22-27.

22. Гвоздецкий Д.С. Особенности предоставления дипломатической защиты сотрудникам международных неправительственных организаций //Вестник Московского университета МВД России.-2008. - № 4. - С. 57-58.

23. Бирюков П.Н. Международное право: учебник – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательство Юрайт, 2012.

24. Каримов Д.А. Квазиадминистративные функции консульских учреждений //Международное публичное и частное право.-2008. - № 6. - С. 4-6.

25. Международное публичное право: учебник / Под ред. К.А. Бекяшева. – 5-е изд. перераб.и доп. – Москва: Проспект, 2011.

26. Гетьман - Павлова И.В. Международное право: учебник – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательство Юрайт, 2012.