История коррупции

История как древняя, так и новейшая содержит массу исторических фактов связанных с негативными моментами управления, которые по нашему современному представлению можно отнести к коррупционным. Согласно дошедшим до нас историческим памятникам коррупция зародилась в период становления первых государственных образований в Египте, Индии, Китае в III- II тыс. до н.э. Это дает право в некоторых публицистических работах объявлять коррупцию чуть ли не «ровесником» человеческой цивилизации. Но это, в общем-то, неверно. Так коррупции не было в догосударственный период развития человечества. Это связано с тем, что в этот длительный исторический период, который намного длиннее периода государственной организации общества, функции управления не были отделены от иных социальных функций, что не давало возможности злоупотреблять положением управляющего. Иными словами, первобытная демократия не давала возможности безнаказанно нарушать то примитивное первобытное равенство, при котором только было и возможно выживание рода. Коррупция, если под ней понимать не любые обменные акты в рамках семьи или рода, а также подарки, дани, раздел военных трофеев и т.п., а как социальное явление, заключающее как раз в использовании своего публичного управленческого положения возможна только на определенном этапе развития человечества, этапе становления государственной власти.

В социальной теории существует довольно стройная и подтверждаемая фактами теория зарождения государственности на определенном этапе развития человечества. При всем многообразии конкретных его форм сторонники материалистического взгляда на историю связывают этот процесс со становлением такого явления как права частной собственности. Государство или точнее государственный аппарат возникло, если отвлечься от всех исторических конкретностей для охраны частной собственности и интересов высшего слоя данного общества – слоя частных собственников. В этом случае государственный аппарат – это совокупность людей, главной задачей которых является не производительный труд, а труд по организации управления делами всего общества. Большая часть этих управленцев сами по себе не являются собственниками, но они получают в свое распоряжение публичные ресурсы, достояние всего общества. И вот здесь появляется возможность того явления, которое мы называем коррупцией, а именно использование этого общественного ресурса в своих личных целях. Когда говорится о «личных» целях то имеется в виду не сугубо индивидуальные проблемы того или иного управленца, хотя зачастую именно так и бывает, а использование ресурсов по усмотрению данного должностного лица, явно противоречащего общественному назначению данного ресурса.

Разумеется, конкретная картина зарождения и становления государственности в тех или иных исторически существовавших обществах разнообразна. Поэтому историческое исследование первичных форм коррупционных проявлений потребовало бы большого места. Теоретически же можно признать, что коррупция зарождается там и тогда когда появляется аппарат управления, обладающий известной самостоятельностью и неподконтрольностью остальному населению, обществу. В рамках первобытной демократии коррупции не было, однако на уровне уже рабовладельческого общества как показывает нам опыт наиболее изученных государств той поры: Древнего Египта, Древней Греции и Рима, государств обладающих в пору своего расцвета развитым аппаратом управления то явление, которое мы именуем коррупцией, уже процветало. Автор древнеиндийской «Артхашастры» выделял 40 способов хищений государственными чиновниками и констатировал, что «подобно тому как нельзя не воспринять мед, если он находится на языке, так и имущество царя не может быть, хотя бы в малости, не присвоено ведающим этим имуществом»[3].

Примечательно, что традиционно наиболее пораженным коррупцией видом государственной деятельности до сих пор является судебная деятельность. Если обратиться к истории то можно отметить, что именно судопроизводство это одна из первых функций государства, которая выделилась в общем массиве управленческих функций, а суды - это одни из первых учреждений которые организационно обособились в рамках аппарата управления. Соответственно именно здесь должно было появиться, и как подтверждает история, действительно появились коррупционные явления, чаще всего проявляющиеся в неправосудном вынесении решений на основе подкупа судей.

Судить о развитости коррупционных отношений в том или ином обществе довольно трудно, поскольку коррупционные преступления по своей природе довольно скрытны, латентны. Однако, как правило, общая картина хорошо известна современникам. Поэтому мировая политическая и правовая мысль оставила нам довольно много научного материала по осмыслению данного явления. Так древние греки считали коррупцию основной причиной порчи и гибели государств. Один из наиболее выдающихся древнегреческих философов Платон предлагал в своем знаменитом трактате «Государство» правителей лишить частной собственности, чтобы они не обременяли себя земными заботами, а думали только о благе государства. По его мнению, причиной упадка и гибели государств является корысть, стремление к богатству и наживе правителей. Таким образом, в идеале государством должны управлять философы, которым доступна высшая истина государственности.

Данную идею во многом разделял и Аристотель, считающий, что формы правления должны служить общественной пользе, а не делу наживы правителей. Это дало даже повод современному автору заявить: «Если говорить о борьбе с коррупцией с точки зрения форм правления, то безусловно, монархия – наиболее привлекательная форма правления, при которой главное должностное лицо – монарх не обременен обязательствами перед теми, кто финансировал его предвыборную кампанию, не «боится» задеть интересы крупных финансистов и не переживает за свою пенсию» [4]. Такое мнение не отражает исторических реалий коррупция процветала при любой форме правления и Российская империя в этом смысле не намного чище, чем, например, республиканская Франция.

Коррупция обрела институциональную зрелость во время Римского государства. Именно в это время сложились почти все известные нам формы коррупции. Тогда кстати и возник термин коррупция. Под corumpere в римском праве понимали действия по порче фальсификации, подкупу, т.е. противоправное действие в первую очередь по отношению к судье[5]. Среди многочисленных причин падения Западной Римской империи часто называют также разложение коррупцией госаппарата. Кстати, еще в Древнем Риме среди специальных комиссий магистров была комиссия по взяткам и вымогательствам должностных лиц, учрежденная законом Calpurnia в 149 г. до н.э., которая разрабатывала конкретные меры борьбы с коррупцией и давала собственное определение незаконному вознаграждению должностных лиц.

Во времена средневековья, в связи с отсутствием государственных централизаций и преобладанием личных уний возможности коррупции были меньше. Тем не менее, такой крупный политический мыслитель как Никколо Макиавелли в работе «Государь» писал: «Есть один безошибочный способ узнать, чего стоит помощник. Если он больше заботиться о себе, чем о государе, и во всех делах ищет своей выгоды, он никогда не будет хорошим слугой государю, и тот никогда не сможет на него положиться». Борьба с коррупцией в современном уже понимании сложилась в европейских странах во время становления централизованных национальных государств, создании государственного аппарата и систем государственной службы.

Коррупция чаще всего в форме взяточничества имеет давнюю традицию в истории России. Поучительна и история борьбы с ней. Во времена царствования Ивана III в 1497 г. в Судебнике впервые были введены коррупционные ограничения, которые в 1550 г. были закреплены Судебником Ивана Грозного с угрозой смертной казни за «чрезмерность» во взяточничестве. Вместе с тем, следует сказать, что многие тогдашние реалии можно оценить как коррупцию с позиций сегодняшнего дня. В то же историческое время они воспринимались как обычные процедуры организации управления. Так, скажем, система «кормлений», т.е. порядок, при котором та или иная территория отдавалась под личную власть царских чиновников, не может считаться изначально коррупционной, поскольку это была обычная для своего времени практика управления. Поскольку бытует мнение, что система кормления прочно укоренилась в национальном сознании и отражает вполне гармоничные правоотношения власти и населения, следует отметить, что такая система содержания должностных лиц (наместников, волостелей) сложилась вполне закономерно на основе существующей системы власти, общественных отношений и экономики средневековой Руси. Вплоть до эпохи Петра I в государственной казне вообще не существовало статьи расходов на содержание чиновников.

Становление российской государственной службы обычно связывают с реформами Петра I. Именно при нем были заложены основы российского государственного кадрового аппарата управления. Причем это была не самобытная национальная система, а в своей большей части скопированная с европейских стран, с опытом которых царь-реформатор ездил знакомиться в начале своего царствования. В то же время именно в это время в систему государственной службы были заложены все те болезни, которые сейчас образно называют «вирусом коррупции». Несмотря на жесткость или даже жестокость, с которой царь боролся с ними, болезнь только прогрессировала. Характерен один из эпизодов этой борьбы, когда обер-фискал Нестеров разоблачил за служебные злоупотребления сибирского губернатора Гагарина, в результате чего Гагарин был публичноповешен. Однако через три года четвертовали самого Нестерова, который был обвинен в таких же злоупотреблениях. В российской истории коррупция проявляла себя как «мздоимство» и «лихоимство». Отличались эти две формы тем, что мздоимство или проще сказать взятка полагалась за законное действие, а лихоимство за незаконное. Вообще представление о коррумпированности госаппарата Российской империи стали хрестоматийными, что, кстати, стало также одной из причин революционного взрыва 1917 года.

Пришедшие к власти большевики отнюдь не заблуждались насчет качества своего государственного аппарата, и уже 8 мая 1918 года ими был принят Декрет Совета народных комиссаров «О взяточничестве». Декрет предусматривал за взятку лишение свободы сроком на пять лет и принудительным работам на тот же срок. В традициях того времени в наказании реализовывался классовый подход: лица имущих классов наказывались значительно строже. Нужно отметить, что Советское правительство повело довольно жесткую борьбу с взяточничеством. В.И. Ленин 4 мая 1918 г. написал в ЦК РКП(б): " Прошу поставить на порядок дня вопрос об исключении из партии тех ее членов, которые, будучи судьями по делу (2.V.1918) о взяточниках, при доказанной и признанной ими взятке, ограничились приговором на 1/2 года тюрьмы. Вместо расстрела взяточников выносить такие издевательски слабые и мягкие приговоры есть поступок позорный и для коммуниста, и революционера. Подобных товарищей надо преследовать судом общественного мнения и исключать из партии, ибо им место рядом с Керенскими или Мартовыми, а не рядом с революционерами-коммунистами". Сохранились телеграммы и письма В.И. Ленина в которых он требовал самого сурового наказания для руководителей-коммунистов изобличенных в служебных злоупотреблениях. В принципе такой подход декларировался на всем протяжении советского периода российской истории. Советское уголовное законодательство предусматривало даже смертную казнь за взятки в особо крупных размерах, и эта статья была отнюдь не «мертвой».

Первая широкомасштабная государственная кампания борьбы с коррупцией в форме взяточничества датируется 1922 годом. В это время была создана специальная комиссия по борьбе с взяточничеством Совета Труда и Обороны РСФСР и утвержден комплекс мероприятий, который включал меры репрессивно-судебного характера, меры законодательного характера, меры контрольно-ревизионного характера и меры организационного характера. Одним из итогов этой кампании было то, что в декабре 1922 года Правительство Советской России утвердило Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях в которых были положения актуальные и сегодня. Так запрещалось принятие на работу в государственные органы и учреждения лиц, лишенных этого права по суду, лиц, находящихся в близком родстве или свойстве, когда их работа связана с подчиненностью или подконтрольностью одного другому. Государственные служащие не могли участвовать в какой-либо форме в частной предпринимательской и коммерческой деятельности.

Вместе с тем, борьба с коррупцией в советское время имела своеобразные стороны. Так, например ни в науке, ни, тем более, в политико-правовых документах не употреблялось понятие коррупции. Считалось, что это явление не присуще социалистическому обществу. О коррупции говорилось только применительно к практике государственного управления капиталистических стран. Вообще преступность, в том числе и коррупционная, была объявлена пережитком дореволюционного времени и не характерной чертой советского общества. Справедливости ради необходимо отметить, что действительно уровень преступности в СССР в 60-80 ХХ века годы был на порядок ниже ведущих капиталистических стран. В СССР принимались довольно объемные меры, направленные на уменьшение уровня преступности причем, сочетались как меры принуждения, так и меры убеждения. Но поскольку на поиск коренных причин преступности было наложено идеологическое «табу» то обычно назывались поверхностные причины, например, недостатки в работе советских учреждений, недостатки в воспитательной работе. Кроме того, следует отметить, что в советском обществе существовал довольно жесткий морально-политический контроль в виде партийного и общественного контроля деятельности госаппарата. Так, например, в советском государстве совершенно не нужно было вводить декларации о доходах чиновников, поскольку никаких иных доходов кроме заработной платы они не имели, и кроме того, в условиях тотального контроля о наличии недвижимости, иного имущества, развлечениях явно превышающих его официальные доходы сразу бы стало известно «общественности». И только в условиях «перестройки», которая сопровождалась уничтожением партийного контроля и уменьшением государственного, падением производства, крупными негативными моментами в государственном управлении, резким снижением благосостояния граждан приведшими к распаду централизованного управления коррупция быстро выросла из локальных негативных эпизодов уголовного уровня до системного социального явления.

Первым правовым документом, в котором прямо говорилось о коррупции как негативном правовом явлении, был Указ Президента России №361 от 4 апреля 1992 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы. Основные положения Указа были следующими: запретить служащим государственного аппарата заниматься предпринимательской деятельностью, лоббировать в государственном органе интересы третьих лиц, принимать участие в управлении хозяйствующими субъектами. Впервые было сказано о необходимости представления руководящими лицами деклараций о доходах. Правительству предписывалось в течение трех месяцев внести предложения предусматривающие гарантии социальной защищенности государственных служащих, включая создание нормальных условий их труда, социально-бытового и медицинского обслуживания, а также нормативы компенсационных выплат, соразмерных условиям свободного рынка (свободных экономических отношений) и режиму государственной службы. Хотя данный Указ и не был по существу выполнен, но в нем довольно точно были расставлены акценты и коррупция рассматривается не столько как уголовное правонарушение, в скорее как негативное социальное явление в сфере государственного управления.

В течение 90-х годов прошлого века и вначале текущего депутаты Государственной Думы неоднократно пытались разработать и принять федеральный закон о борьбе с коррупцией. В стране возобладало мнение о том, что успешная борьба с коррупцией возможна только в том случае, когда будет принят по этому вопросу специальный федеральный правовой акт. Вообще мировой опыт не подтверждает этого мнения, поскольку большинство развитых стран успешно борются с коррупцией на основе обычного законодательства, в том числе и уголовного. Ситуация в России скорее отжала одну негативную черту национального правосознания, а именно «правовой идеализм» - веры в то, что принятие правового акта само по себе может существенно изменить социальную действительность. Однако все попытки принятия подобного акта в этот период были неудачными, частично по причине некачественности законопроектов, так было сложно определить саму коррупцию, т.е. предмет регулирования, так и из-за отсутствия политической воли у высших властей государства. Отсутствие данной воли объясняется специфическими политическими и экономическими условиями той поры, главными из которых являются процессы приватизации государственного имущества и становление нового социального слоя - частных собственников. Серьезная борьба с коррупцией в это время неминуемо бы оказала влияние на ход этих процессов и конечно, на личную судьбу многих действующих лиц той поры.

Между тем, существует масса свидетельств о резком усилении роста коррупции в стране, угрожающего ее национальной безопасности. Именно в середине 90-х годов произошла институализация коррупции, когда она перестала быть «отдельным отклонением», а стала нормой поведения госаппарата. И только после некоторого периода стабилизации политико-экономических отношений в начале текущего века настало время упорядочивания этих общественных отношений, т.е. очистить сферу публичного управления от наиболее одиозных последствий предыдущего периода, привести эти отношения в определенную норму, позволяющую обществу и государству успешно развиваться дальше. О необходимости борьбы с коррупцией неоднократно заявлялось с высших трибун государственной власти. Так, выступая с очередным посланием в апреле 2005 г., Президент России В.В. Путин отметил: «Особенностью последнего времени стало то, что наша недобросовестная часть бюрократии – как федеральной, так и местной – научилась потреблять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах, стала использовать появившиеся у нас, наконец, благополучные условия и появившийся шанс для роста не общественного, а собственного благосостояния. Вместо прорыва мы можем получить стагнацию. При этом потенциал гражданского общества останется невостребованным, а коррупция, безответственность и непрофессионализм будут стремительно нарастать, возвращая нас на путь деградации экономического и интеллектуального потенциала нации и все большего отрыва власти от интересов общества, нежелания госаппарата слышать запросы людей»[6]. Действенные меры против коррупции намечалось провести в начале 2000-ых годов. Речь шла о широкомасштабной административной реформе призванной создать многие антикоррупционные механизмы.

Новый импульс борьбе с коррупцией был дан Президентом России Д.А. Медведевым выступившим инициатором принятия ряда федеральных законов, и иных правовых актов. 2008-2009 гг. ознаменовались принятием ряда важнейших политико-правовых актов направленных на борьбу с коррупцией. 19 мая 2008 года был издан Указ Президента РФ №815 «О мерах по противодействию коррупции». 31 июля 2008 г. Президентом был утвержден Национальный план противодействия коррупции, наконец, 25 декабря 2008 года был принят Федеральный закон №273 ФЗ «О противодействии коррупции» и ряд антикоррупционных законов составивших антикоррупционный пакет. 17 июля 2009 года был подписан закон №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Эти и некоторые иные документы являются правовой основой противодействию коррупции на современном этапе развития нашей страны.

Таким образом, даже беглый взгляд на историю коррупции должен предостеречь от упрощенных подходов к этому явлению. Коррупция сопровождает человечество со времен образования государственности. Несмотря на все содержательные изменения исторических обстоятельств, это явление оказалось очень живучим и способным к самопроизводству. Это говорит, во-первых, о том, что у него существуют такие коренные причины, которые пока что никому не удавалось устранить. Во-вторых, история показывает, что в обществе часто коррупция выполняет какие-то необходимые задачи, что поддерживает ее живучесть на протяжении определенного периода времени. Третий вывод может быть признан более глобальным: коррупция это имманентный признак любой системы социального управления, в которой субъективный фактор обладает некоторой степенью свободы.