Роль держави в системі соціально-трудових відносин: досвід країн світу

 

Характер участі держави, роль державних інстанцій в системі соціально-трудових відносин, що склалися останні десятиліття, – різні, вони трансформуються, зазнають істотні зміни і переосмислення у всіх регіонах миру.

У багатьох країнах держава дуже активно бере участь як в офіційних, так і в неформальних трибічних переговорах і консультаціях. Основна мета, як правило, полягає в тому, щоб досягти підтримки державної соціально-економічної політики з боку працедавців і трудящих, або примушувати цих соціальних партнерів, часто за допомогою податкових або фінансових стимулів, згодитися на заходи щодо підвищення продуктивності праці або створення робочих місць.

Але останнім часом формальні трибічні переговори і процедури консультацій вже не функціонують так спокійно і ефективно, як у минулому. Ситуація у сфері соціально-трудових відносин істотно змінилася. Держава, яка не в змозі досягти трибічної угоди, вимушена втручатися в соціально-трудові відносини і виступати в ролі гаранта національних інтересів або шляхом нав'язування заходів в односторонньому порядку, або шляхом впливу на результат переговорів між працедавцями і профспілками.

Держава в багатьох регіонах зберегла свою традиційну провідну роль в соціально-трудових відносинах. Воно визначає мету переговорів і сприяє тому, щоб працедавці і профспілки добровільно приймали рішення, які відповідають національній політиці. Але в процесі розвитку соціально-трудових відносин держава неминуче стикається з головною проблемою: чи повинна вона бути активним партнером в трибічних відносинах, або віддавати перевагу налагодженню дискусійних і конфліктних відносин між соціальними партнерами.

Річ у тому, що трьохпартизм, тобто співпраця соціальних партнерів і держави на вищому рівні, не може замінити собою традиційний діалог профспілок і працедавців на нижчих рівнях у формі колективних договорів і угод.

Те, якою є роль держави в системі соціально-трудових відносин, залежить від стану економіки, соціальної структури країни, її історичних, політичних, культурних і правових традицій, особливо тих, які визначають відносну значущість законодавства або колективних договорів.

У країнах Західної Європи багаторічний досвід соціального діалогу на двосторонній основі досяг такого рівня, коли уряди деяких держав вважають за краще не втручатися у врегулювання колективних трудових конфліктів між працівниками і працедавцями. Прикладом може бути Норвегія, де в травні 1996 року почався страйк робочих підприємств по випуску механічного устаткування для здобичі нафти з шельфу Північного моря. Конфлікт був викликаний незадоволеністю працівників рівнем заробітної платні. Уряд Норвегії вважав за краще не втручатися і надав працедавцям і страйкарям можливість самостійно вирішити виниклу суперечність на основі прийнятного компромісу.

Світовий досвід показує, що без чіткої державної політики в розподілі національного доходу і участі трудящих в управлінні виробництвом не можна сподіватися на суспільну згоду в масштабах країни і її окремих регіонів.

У розвинених демократичних країнах світу партнерство працедавців і найнятих робітників не відділимо від поняття соціальної справедливості, яке на практиці не допускає надмірного майнового розшарування на бідних і багатих.

Соціальне партнерство в цих країнах передбачає ефективний зворотний зв'язок між керівництвом країни і її населенням, що досягається за допомогою гласності. Також уряд зобов'язаний реагувати на критичні виступи громадськості, включаючи профспілки. Як результат – в більшості країн Західної Європи, де політична еліта зуміла налагодити ефективний діалог між соціальними партнерами не тільки на двосторонній основі, але і в рамках трибічних консультацій за участю уряду, тобто на основі трьохпартизма, має місце довгожданий «соціальний мир».

У вказаних країнах важливі не тільки проголошені принципи партнерства, а головне – механізми і форми їх втілення в життя, тобто продумана і зважена соціальна політика на державному рівні, включаючи питання оплати праці і пенсійного забезпечення.

Нарешті, надійність, тривалість і ефективність соціального партнерства залежить від стану національної економіки: вона не повинна перебувати в глибокій кризі, коли загострюються всі соціальні суперечності, а на перший план виступає проблема масового безробіття і убогості.

Механізм соціального партнерства в розвинених демократичних країнах Заходу в умовах ринкової економіки – це похідний продукт розвитку цивільного суспільства, що досягло певного матеріального добробуту, який в 60-70-е роки ХХ сторіччя стали називати «суспільством споживання».

Соціально-трудові відносини у високорозвинених індустріальних країнах Західної Європи і Північної Америки, а також Японії характеризуються добре розвиненими самостійними двосторонніми відносинами між працедавцями і профспілками і значно меншою роллю держави.

З одного боку, є країни, такі як Німеччина, Швейцарія, Великобританія, Скандинавські країни і США, де держава, як правило, не втручається в соціально-трудові відносини в приватному секторі. Але навіть в цих країнах держава, за звичаєм, виступає регулятором цих відносин.

В Німеччині соціально-трудові відносини в більшості своїй регулюються законодавством (наприклад, Законом про статус підприємства, визначаючому відносини на підприємствах) і судовою практикою.

У США Національне управління з питань трудових відносин виконує важливу роль в регулюванні процесу колективних переговорів, засвідчуючи повноваження договірних сторін і розглядаючи скарги на нечесну практику у сфері праці.

З іншого боку, в таких країнах, як Австрія, Бельгія, Ірландія, Італія і Нідерланди, держава активно втручається в соціально-трудові відносини шляхом формальних і неформальних трибічних обговорень. У Франції держава також виконує провідну роль в регулюванні соціально-трудових відносин, але його роль в трибічних переговорах декілька обмежена.

Але втручання держави придбаває жорсткі риси в періоди економічних криз і зростання соціальної напруженості в суспільстві. Зокрема, в законодавстві низки країн Західної Європи є два види обмежень щодо свободи колективних переговорів і угод: 1) вони повинні обов'язково містити ряд статі проти дискримінації на роботі; 2) зміст колективних договорів не повинен суперечити поняттю цивільного порядку в країні.

Трудящі вдаються до страйку як засобу зробити тиск на підприємців для захисту своїх економічних і соціальних інтересів. Одночасно страйки заподіюють шкоду працедавцям і у ряді випадків – державі. Ця обставина примушувала уряди діяти так, щоб враховувалися ці обидва моменти: вони визнають право на страйк і захищають його, оскільки йдеться про свободу асоціації. В той же час вони прагнуть або повністю виключити, або, щонайменше, зменшити які-небудь несприятливі наслідки. Тому, заохочуючи колективні переговори, уряд також регулює, обмежує і навіть забороняє страйки.

В умовах ринкової економіки стабілізуюча роль держави у області соціально-трудових відносин виявляється ще і в розповсюдженні сфери дії укладених колективних договорів і угод на інші підприємства і суміжні галузі. Хоча формально колективний договір зобов'язує лише його учасників, в реальному житті трапляється, що його умови, особливо щодо зарплати, рішеннями державних органів застосовуються подекуди під приводом боротьби з несумлінною конкуренцією.

Уряди багатьох країн, що розвиваються, виконують активнішу роль в соціально-трудових відносинах в порівнянні з високорозвиненими індустріальними країнами. Звичайно це пояснюється проведенням державної політики розвитку і обумовленої цим домінуючою роллю держави в економічній діяльності. Наприклад, в країнах Латинської Америки, за винятком Уругваю, існує давня традиція активного втручання держави в соціально-трудові відносини. Спостерігається тенденція до регулювання всіх питань на основі трудового законодавства або урядових декретів, навіть до найдрібніших деталей, які звичайно є об'єктом колективних переговорів.

Хоча уряди, як правило, займають видне місце в соціально-трудових відносинах, в багатьох країнах, що розвиваються, вони вдаються до соціального діалогу, щоб досягти трибічних угод. Так, в Чилі перехід від авторитарного політичного режиму до демократичного суспільства викликав до життя соціальний діалог на загальнонаціональному, галузевому і регіональному рівнях. Генеральна трибічна угода визначила рамки для соціально-економічного розвитку країни, а також заходи, які охоплюють такі області, як професійне навчання, виробнича гігієна, політика заробітної платні і трудове законодавство. У ньому також розглянуті заходи економії, мінімальна заробітна платня і роль держави в економіці.

У деяких південноазіатських країнах, таких як Бангладеш, Індія, Пакистан і Шрі-Ланка, де уряди, як і раніше, контролюють значну частку економіки, в соціально-трудові відносини залучені уряд і профспілки.

У багатьох африканських країнах, де профспілки зіграли важливу роль в боротьбі за незалежність, уряд часто чекає від профспілок, що вони присвятять свої зусилля головним чином – розвитку країни, і лише в другу чергу – задачі представляти трудові інтереси своїх членів.

Характерною особливістю систем трудових відносин в Сінгапурі і Республіці Корея, а також у ряді інших країн Східної Азії, якім характерне швидке економічне зростання (наприклад, Малайзія), стала важлива роль держави у визначенні основного курсу, що проводиться працедавцями і профспілками. Крім різних форм втручання у встановлення заробітної платні, в цих країнах держава може брати порівняно активну участь у формуванні систем найму і визначенні основних напрямів соціально-трудових відносин. Соціальні партнери схильні також керуватися державними орієнтирами при рішенні виникаючих соціальних і економічних проблем.

Практично у всіх країнах Центральної і Східної Європи уряд, прагнучи швидко здійснити економічні перетворення, надав широкий круг дорадчих функцій трибічним органам загальнонаціонального рівня. Ці функції нерідко включають визначення мінімальної заробітної платні (або орієнтирів у області заробітної платні), формування нових систем соціально-трудових відносин, підготовку трудового законодавства і вироблення соціальної і економічної політики.

Вони покликані також бути посередником при великомасштабних трудових конфліктах. У багатьох з цих країн держава не поспішала віддавати свої повноваження трибічним органам, на тій підставі, що приватний сектор ще недостатньо сформувався у зв'язку з відсутністю сильних організацій працедавців і розколом в профспілковому русі на численні національні центри.

Трибічні угоди, укладені в країнах Центральної і Східної Європи, представляють, в основному, орієнтири для дій уряду у сфері загальнонаціональних і економічних перетворень, і охоплюють ширший круг питань, ніж в західній Європі, де угоди зосереджені на обмеженні заробітної платні і створенні робочих місць.

Є країни, де трибічні обговорення проходять достатньо успішно. Занепад трьохпартизму, про який деякі заявляють, безумовно, не є повсюдним, навіть в Західній Європі. Трибічні переговори проходять вельми активно в таких країнах, як Ірландія, Італія, Нідерланди, Іспанія, Португалія. Наприклад, в Іспанії уряд побічно сприяв укладанню пакту між Іспанською конфедерацією працедавців і двома основними профспілковими конфедераціями – Генеральним союзом трудящих і Профспілковою конфедерацією робочих комісій. Цей документ (1994 рік) передбачає заміну колишніх правил про працю, успадкованих від режиму Франка, генеральними колективними договорами.

Ступінь формальності або неформальності переговорів в рамках «соціального діалогу» значною мірою залежить від національних традицій, і не обов'язково пов'язана зі встановленими правилами. Все більше країн віддають перевагу спеціальним консультаціям, особливо коли дійсно необхідним є пошук рішень у зв'язку з проблемою безробіття і вимогами більшої гнучкості ринку праці. У Італії, наприклад, участь держави в соціальному діалозі здійснюється, в основному, у вигляді неформальних і спеціальних переговорів, а не в рамках офіційного консультативного механізму.

Масштаби участі держави в соціальному діалозі варіюють. У ряді консультативних механізмів представники держави виконують активну роль, тоді як в інших держава пасивна і дистанціюється від консультативних органів. У системах консультацій, що передбачають пасивну участь, уряди звичайно питають думку офіційних консультативних органів, в яких соціальні партнери є ключовими фігурами, але зберігають за собою право приймати власні рішення.

Очевидно, державу більше влаштовують неформальні механізми, ніж формальні процедури. У країнах, де складним стало добиватися згоди між соціальними партнерами (як це відбувається зараз в більшості західноєвропейських індустріальних країн, що зіткнулися з економічними проблемами), уряди все більш схильні виконувати активну роль в соціальному діалозі і вдаватися до неформальних процедур, що дозволяють консультуватися безпосередньо з працедавцями і профспілками. Наприклад, в Бельгії звичними стали зустрічі прем'єр-міністра у супроводі заступника прем'єра і інших зацікавлених міністрів два або три рази на рік з так званим «Клубом десяти», тобто з десятьма вищими посадовими лицями профспілок і організацій працедавців. В більшості випадків цим зустрічам передують ще більш неформальні наради міністрів і деяких представників працедавців або профспілок.

При розробленні соціально-економічної політики у Франції, де держава безпосередньо не бере участь в роботі основного органу соціальної співпраці – Економічної і соціальної ради, спеціальні консультації між урядом і соціальними партнерами (часто на двосторонній основі: окремо з працедавцями і профспілками) також, очевидно, виконують важливу роль.

Звично держава – учасник трибічних переговорів на національному і галузевому рівнях. Але іноді вона бере участь в переговорах, що відбуваються на окремих підприємствах, не тільки в якості посередника, як в багатьох країнах, але і як сторона, що приймає на себе деякі зобов'язання. Наприклад, часткове фінансування перебудови підприємства в обмін на те, що адміністрація і профспілки згодні на певні поступки.

Таке часто відбувається в Італії. Наприклад, на переговорах на початку 1994 року, що закінчилися укладанням угод про реорганізацію компаній «Фіат» і «Оліветті», міністр праці не тільки виступів як посередник, але і від імені уряду дав зобов'язання фінансувати різні заходи щодо ослаблення негативних наслідків від реорганізації. Так, уряд зобов'язався, спільно з компанією «Фіат», фінансувати створення електромобіля і центру по ре-циклуванню автомобільного лому. Уряд згодився також профінансувати системи дострокового виходу на пенсію, контракти солідарності і допомоги з довготривалого безробіття.

Уряди можуть іноді брати участь в двосторонніх переговорах з будь-яким з інших соціальних партнерів. Приклади таких двосторонніх контактів включають «суспільні договори» між лейбористським урядом Великобританії і Конгресом британських тред-юніонів в другій половині 70-х років ХХ сторіччя. Іншим, свіжішим прикладом є соціальний пакт, підписаний в Малі в травні 1992 року, напередодні страйку, між тодішнім перехідним урядом і Малійськім національним союзом трудящих. Пактом передбачена програма підвищення купівельної спроможності державних службовців і поліпшення управління органом соціального забезпечення, а також участь профспілок в перегляді кодексу про працю.

Важливою умовою участі держави в трибічних переговорах служить наявність сильних головних організацій працедавців і трудящих, здатних представляти свої колективні інтереси самостійно і ефективним чином. Таку умову не створено в багатьох країнах Африки, Латинської Америки і Азії, де у відсутність таких сильних організацій держава звичайно домінує над соціальними партнерами в трибічних органах.

Централізована структура обох сторін здатна істотно полегшити соціальний діалог на загальнонаціональному рівні. У міру того, як набирає силу тенденція у напрямі децентралізації колективних переговорів, ефективність такої співпраці може бути знижена, як це відбулося у ряді західноєвропейських країн. Проте, є приклади систем соціальної співпраці, які успішно адаптувалися до потреб децентралізації. Так, в Австралії існуючий механізм формування загальнонаціональної політики заробітної платні (на основі рішення федеральної Комісії трудових відносин в рамках соціального діалогу) був використаний для сприяння реформам трудових відносин на рівні підприємств.

Тісні узи між крупними фракціями профспілкового руху і правлячими політичними партіями звичайно збільшують вірогідність участі держави в соціально-трудових відносинах як партнера. Це підтверджується, наприклад, в Нідерландах і Італії.

Як гарант національних інтересів, держава нерідко відчуває себе зобов'язаної втручатися в двосторонні переговори між працедавцями і профспілками. На ділі відмінність між втручанням в двосторонні переговори і участю в трибічних переговорах часто провести важко. Завдяки активній участі в двосторонніх обговореннях, держава іноді перетворює їх на трибічні переговори. Трибічні угоди іноді починаються з двосторонніх переговорів.

В той же час багато генеральних угод, підписаних лише соціальними партнерами, фактично є результатом переговорів, в яких держава виконувала активну роль, беручи на себе певні зобов'язання. Крім того, коли держава втручається в соціально-трудові відносини, нав'язуючи свої рішення в односторонньому порядку, на практиці вона нерідко проводить, щонайменше, неформальні консультації з соціальними партнерами, перш ніж ухвалити ці рішення. Втручання держави в двосторонні переговори найчастіше продиктоване бажанням, щоб їх результат, особливо – розміри підвищення заробітної платні, відповідали національній економічній і бюджетній політиці.

Втручання держави в двосторонні переговори може здійснюватися або на випадковій, або на інституційній основі. У промислово розвинених країнах втручання держави звичайно відбувається на випадковій основі в періоди економічних утруднень, а в багатьох країнах, що розвиваються, воно відбувається на інституційній основі. У Аргентині, наприклад, колективні договори підлягають схваленню з боку Міністерства праці і соціального забезпечення. Перш ніж дати згоду, міністерство перевіряє не тільки законність, але і зміст договорів. Фактично, закон вимагає, щоб колективні договори не завдавали збитку національній економіці, окремим галузям діяльності або умовам життя споживачів.

Уряди ряду країн все більш схильні нав'язувати соціальним партнерам свою політику. Широко поширена думка про те, що модель соціально-трудових відносин, в якій важлива роль належить соціальній співпраці, іноді іменованій «неокорпоратистської» системою соціально-трудових відносин, поступається моделями, в рамках якої держава все частіше здійснює втручання як регулюючу силу.

Проте таке твердження відображає лише частину реальних процесів. Втручання держави як регулюючої інстанції при двосторонніх переговорах часто супроводжується активними консультаціями або з працедавцями, або з профспілками, або з тими і іншими.

Прикладом одностороннього втручання держави, пом'якшеного консультаціями з соціальними партнерами, може бути «глобальний план» сприяння зайнятості і відновлення конкурентоспроможності Бельгії на світовому ринку, який набув чинності в кінці 1993 року як королівський указ. Досвід, що є до теперішнього часу, схоже, виправдовує висновок, що втручання держави в двосторонні переговори тісно пов'язано з процесами участі держави в соціальному діалозі.

Крім участі як сторона в соціальному партнерстві і втручання в переговори про заробітну платню з метою вплинути на їх результат, держава майже неминуче виконує провідну роль у формуванні системи соціально-трудових відносин, особливо коли необхідно переконати працедавців і профспілки зробити сумісні дії відповідно до державної політики для вирішення деяких проблем ринку або реорганізації галузей і підприємств.

Ця тенденція набула поширення в таких країнах Східної Азії як Японія, Республіка Корея, Малайзія і Сінгапур. Вона має місце у ряді західноєвропейських країн, зокрема в Італії, де індустріалізація проходила під сильним впливом держави, і у Франції, де сильні традиції державного регулювання зайнятості.

В умовах відносно пізньої і швидкої індустріалізації країн Східної Азії держава повинна була виконувати провідну роль. Оскільки у трудящих і працедавців не було часу сформувати зрілі двосторонні відносини (частково через швидкі темпи індустріалізації), у них виробилася також схильність покладатися на державну підтримку при вирішенні проблем соціально-трудових відносин і ринку праці. У більш зрілих системах соціально-трудових відносин, переважаючих в країнах Західної Європи, працедавці і профспілки вважають за краще вирішувати ці питання самостійно в рамках двосторонніх переговорів. Але навіть в Західній Європі працедавці і профспілки часто розраховують на підтримку держави в вирішенні проблем соціально-трудових відносин, або ж держава бере на себе ініціативу проведення нової політики. Прикладом цього є компанія німецького уряду, почата з метою стимулювання зайнятості неповний робочий час для збільшення зайнятості і розширення можливостей для гнучкого режиму робочого часу.

Провідна роль держави у ряді країн Західної Європи виявляється в регулюванні ринку праці за допомогою законодавства. Таке законодавство визначає напрям реформи ринку праці з різним ступенем деталізації, тоді як здійснення певних аспектів реформ надається соціальним партнерам на основі переговорів. Прикладом може бути французький «п'ятирічний» закон про працю, зайнятість і професійну підготовку, який є основоположним в політиці уряду в області зайнятості протягом терміну його перебування у влади. Провідна роль держави в соціально-трудових відносинах у Франції виявляється також в створенні типових схем соціального розвитку, яких повинні дотримуватися деякі державні підприємства.

Отже, неможливо сказати однозначно, яка повинна бути ідеальна роль державної влади в соціально-трудових відносинах. Конкретна форма втручання держави буде, природно, в значній мірі визначатися політичною системою, економічними умовами, традиціями і станом взаємостосунків між працедавцями і профспілками.