Клиентоориентированная модель государственной организации

Стратегия децентрализации применима не только для административной системы в целом, но и для каждого ее структурного элемента в отдельности. Она предусматривает три подхода передачи полномочий: 1) передача полномочий автономным структурам, расширяющим самостоятельность отдельных государственных организаций; 2) передача полномочий специалистам – профессионалам, непосредственно взаимодействующим с населением; 3) передача полномочий за пределы государственной организации, т.е. территориальному сообществу и его гражданским формированиям.

Децентрализация меняет правила построения организации, переворачивает иерархическую пирамиду, делает ее управляемой снизу вверх[86]. Ныне действующие государственные организации нацелены преимущественно на узковедомственные интересы, опираются на установленный сверху порядок. Это традиционная, подвластная модель администрирования, структура которой иерархически проста и функционально специализирована: на вершине ее пирамиды – руководитель организации, ниже – «службы», далее – «персонал», посредством которого осуществляется воздействие на граждан и их объединения. Она характеризуется восходящими потоками информации и нисходящими потоками решений. Такая модель организации не способна своевременно откликаться на запросы социальной среды в силу того, что управленческое решение должно пройти все инстанции сверху вниз (см. рис.23).

 

 

 

 

Рис.23. Традиционная модель государственной организации

 

Традиционная модель организации построена на недоверии чиновникам. Здесь правит регламент, инструкции, предписывающие служащим, что и как делать, установлена система проверки инструкций. Эта модель напоминает машину по визированию бумаг и производству инструкций. Если бы руководитель действовал в своей семье так же как вверенной ему организации, то в случае, когда ребенок намочит штаны, он должен заставить остальных членов семьи (и себя тоже) носить памперсы.

Современная государственная организация может быть представлена автономной моделью администрирования, структура которой обращена не только внутрь и наверх, но и вовне, на потребности территориального сообщества. Если персонал подвластной модели выступает последним звеном в иерархии, то в автономной модели он выдвигается на первый план, решает любые проблемы граждан в процессе взаимодействия с ними. Если в первой модели функциональные службы являются проводниками директив руководителя организации и жестко контролируют персонал по их исполнению, то во второй модели эти службы выступают в роли поддержки персонала. Начальники служб призваны создать условия, необходимые специалистам – профессионалам для решения проблем гражданского общества. Они заключают контракты с партнерами, ведут учет предоставленных услуг, управляют финансовой стороной деятельности, обеспечивают специалистов информацией и т.п. (рис.24).

Ориентация на общественные интересы

 

 

 

Рук. организации

Рис. 24. Современная модель государственной организации

Современная модель организации построена на доверии чиновникам. Она управляется снизу профессиональными специалистами. Ведь служащие ежедневно приходят на работу с мыслью, как сделать ее лучше. Почему им не доверить управление? Большинство из них не мошенники. Почему им не дать ресурсы? Как правило, специалисты ценят порядок, честность и справедливость. Почему не поделиться с ними полномочиями?

В условиях недостатка бюджетного финансирования основной ресурс государственной организации – это ресурс свободы. Многие руководители опасаются коррупции. Но свобода действий сама по себе не порождает коррупцию, как, впрочем, не гарантирует избавления от нее. Свобода неразрывно связана с ответственностью. Руководитель, освобождая подчиненных от инструкций, возлагает на них ответственность за результаты работы. Ответственность уравновешивает свободу. Наивно думать, что свобода отбирает у начальника бразды правления. Чем больше служащих ориентируется на результат, чем больше специалистов контролирует административные процессы, чем больше низовых работников участвует в принятии решений, тем больше в руках начальника рычагов управления.

Децентрализация вынуждает государственные организации переориентироваться на рынок общественных интересов, на граждан, которые одновременно являются избирателями, налогоплательщиками и потребителями публичных услуг. В результате организации будут нести ответственность за итоги своей деятельности не только перед вышестоящими органами государственной власти, но также и перед своими потребителями.

Исходя из современной, автономной модели государственной организации, ориентированной на общественные интересы, можно сформулировать следующие концептуальные положения:

1. Смысл и назначение деятельности государственной организации в оказании публичных услуг населению.

2. Публичные услуги только тогда что-либо значат, когда они удовлетворяют потребности граждан.

3. Лица, которым оказываются услуги – это потребители, требующие высокого качества.

4. Для того чтобы качество обслуживания было высоким, надо ориентироваться на потребителя.

5. Ориентация на потребителя означает отношение к нему не как к верноподданному, а как к равному партнеру.

6. Взаимодействие персонала с потребителем призваны поддерживать функциональные службы организации.

7. Эти службы должны контролироваться не только сверху, но и снизу, быть подотчетными гражданам.

Государственному учреждению нелегко определить своего потребителя. К сожалению, российские чиновники до сих пор рассматривают граждан всего лишь в качестве подданных, но не потребителей. И уж совсем не подозревают служивые, что рядом работающие коллеги также являются их клиентами.

Это подтверждают результаты пилотажного опроса экспертов в ноябре 2003 г. (№ - 49 человек). Среди них 22,4% служащих президентских администраций Ингушской, Карачаево-Черкесской и Северо-Осетинской республик; 18,4 – краевых и областных администраций Северного Кавказа; 16,3 – городских администраций (Махачкала, Нальчик, Ростов-на-Дону); 10,2 – районных администраций (Краснодарский край, Ростов-на-Дону); 4,1 – аппарата Полномочного Представителя Президента РФ в Южном федеральном округе; 8,2 – территориальных органов федерального казначейства; 4,1 – пенсионного фонда; 2% - таможенных органов.

На вопрос: «С кем Вы чаще всего общаетесь, кто Ваш потребитель?» 47% респондентов дали ответ – «население»; 20,6 – «вышестоящие руководители; 18,6 – «коллеги по работе»; 10,6 – «государственные и муниципальные учереждения»; 3,1% - «бюджетные и коммерческие организации».

Отвечая на вопрос: «Нравится ли потребителю Ваша работа, как Вы это определяете? большинство респондентов дали утвердительный ответ. Из них 23,4% - определяют это по критерию отсутствия жалоб и нареканий в адрес госучереждений; 21,4 – выражению благодарности чиновникам со стороны граждан; 20,3% - удовлетворенности потребителя конечными результатами работы госслужащего.

Наряду с этим 13,2% опрошенных полагают, что потребители не всегда довольны их работой. Такое мнение высказывали в основном работники пенсионного фонда, объясняя это несовершенством законодательства, но никак не собственной деятельностью. Еще 5,4% респондентов сказали, что их работа не нравится потребителю. Такую оценку дали работники налоговых инспекций и казначейства, осуществляющих контроль за соблюдением законности.

Значительная часть чиновников (16,3%) затруднились дать ответ. Можно предположить, что организации, в которых они работают, не ориентированы на клиента, не знают потребностей населения в публичных услугах.

На вопрос: «Что наиболее важно для Ваших потребителей?» 79,6% госслужащих ответили – «качество услуг», а именно: «оперативность, четкость и грамотность выполненной работы»; 20,4% - «внимание, чуткость, доброжелательное отношение к гражданину».

Выделяются три типа пользователей услуг: первичные, вторичные и внутренние[87]. Первичные потребители – это отдельные граждане, социальные группы или организации (на административном языке – «физические» и «юридические» лица), для оказания помощи которым предназначена работа государственного учреждения, например, учащийся школы. Вторичные потребители – лица, получающие пользу от публичной услуги, но не столь непосредственно, как учащийся школы. Например, банк выдает кредит местной администрации для завершения строительства школы. Первичным пользователем будет учащийся, а вторичным – администрация и банк, реализовавший свой финансовый интерес. К числу вторичных пользователей можно отнести так же работодателей, которые со временем наймут выпускника построенной школы, а также общество в целом, формирующее образовательный потенциал населения, необходимый для поддержания конкурентоспособного хозяйства. Внутренние потребители – это лица, которые находятся внутри государственного учреждения, но вне административного процесса. Школа, как продукт, который они косвенно получают, нужен им для собственной работы. Например, финансовый отдел местной администрации в процессе строительства школы получает информацию, необходимую для расчетов с подрядчиком, банком и др.

Безусловно, стратегию, ориентированную на потребителя, нельзя доводить до абсурда. В противном случае первичным потребителем налоговой службы может стать мошенник. Очевидно, что обеспечение поступлений налогов и сборов в государственную казну важнее запросов мошенников. Поэтому для инспектора налоговой службы первичным потребителем выступает государство. Вместе с тем, налогоплательщики также являются его потребителями. Ведь среди них есть и законопослушные граждане. Осуществляя контроль за соблюдением законности, инспектор налоговой службы совершенствует свою деятельность, общаясь с теми, кого проверяет на соблюдение норм, как с потребителем, потому что это способствует добровольному соблюдению закона. Клиентноориентированный подход инспектирующих, контролирующих и надзирающих структур предусматривает фокусирование на законопослушных гражданах, а не на мошенниках. Следует вовлекать лиц, проверяемых на соблюдение норм, для совершенствования используемых процедур, предоставлять им услуги, облегчающие выполнить свой долг перед государством и обществом.