Местное самоуправление

Термин «самоуправление», как и большинство терминов в со­циальных науках, не имеет вполне точного и единого научно­го значения. В разных странах и разными авторами он пони­мается по-своему. Наиболее полное и широкое толкование ему было дано еще в XVII столетии в Англии, откуда он и был заимствован в 50-х годах XIX века Германией и в 60-х годах — Россией. Юридическая и социально-правовая литература на­считывает более 30 определений самоуправления: от разно-

видности государственного управления, осуществляемого людьми, не относящимися к профессиональным должност- ным лицам, до формы выражения власти народа, реализуе- мой его выборными представителями.

В Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление определяется как самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местно­го значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Мировая научная мысль разработала несколько теорий самоуправления («свободной пашни*, общественно-хозяйст- венная, государственная, юридическая, политическая). На примере российских земств были апробированы две из них. Свое теоретическое обоснование первая земская реформа (1864 г,) нашла в работах сторонников концепции общест- венного самоуправления (В.И. Лешков, А.В. Васильчиков и др.). Согласно этой теории, земству надлежало ограничить- ся местными хозяйственно-культурными делами, не касаясь вопросов политического устройства. В свою очередь, государ­ство не вмешивалось в дела земства. По мере становления земства накапливались обиды на притеснения со стороны администрации. Высказывания в пользу расширения власт­ных функций органов земского самоуправления оформились в «государственную теорию» самоуправления (А.Д. Градо-вский, Н.М. Коркунов и др.).

Самоуправление в России вот уже несколько столетий свя­зано с земской идеей — идеей народности, власти, исходящей от земли, от народа. Понятие «земство» появилось в россий­ском политическом лексиконе задолго до 1864 г. В X веке «земля» мыслилась как определенная территориально-поли­тическая целостность. В период образования централизован­ного государства термин «земский» носил характер общего­сударственный, а не местный. В XV — XVI веках термин «земляне» обозначал совокупность местных жителей с прису­щими им местными интересами. Земская реформа Ивана IV была призвана заменить в местном управлении назначаемых

из центра чиновников представителями местного сообщества и тем самым положить конец злоупотреблениям кормленщи­ков. Заботой о судьбе всей России была проникнута деятель­ность «земских ополчений*.

Реформы Петра I скорее усиливали роль государства, не­жели развивали идею местного самоуправления. Более глубо­кий след в области местного управления оставили реформы Екатерины II. При ней появляются земские суды и земская полиция, приказы общественного призрения, земские повин­ности; самоуправление получают дворянство и городские со­словия. Земство отождествляется с организацией жизни «по правде и совести», когда справедливость достигается через гар­монию системы сословных интересов. С тех пор земская идея постоянно присутствовала во всех российских реформах.

Новое развитие она получила после отмены крепостно­го права в 1861 г. До введения земств в стране существовало только сословное самоуправление. Однако теперь впервые создавалось всесословное самоуправление — самоуправле­ние гражданское: земство выбиралось гражданами, а не кор­поративными объединениями. За период с 1864 по 1917 гг. были проведены три земские реформы (1864 г., 1890 г. и 1917 г.). Все они преследовали цель децентрализации управ­ления. Земские учреждения включали в себя распоряди­тельный орган (земское собрание) и исполнительный (зем­ская управа). Земства сами выбирали руководящие, органы, определяли направление своей деятельности, подбирали и обучали кадры. Личный состав органов земства не принадле­жал к профессиональному чиновничеству (так как исполнял свои обязанности не по назначению правительства, а по вы­бору местного населения). Земские учреждения решали практические задачи местного значения: народное образова­ние, здравоохранение, культурно-просветительная работа, пожарно-страховое и дорожные дела, сельское хозяйство, ветеринария, пути и средства сообщения, продовольствен­ное дело, статистика и т.п.

Принципиальной основой земского самоуправления яви­лось привлечение к непосредственному участию в работе тех групп и лиц, нужды которых обслуживались. Так ломалась строгая корпоративность российского общества и складывалось

общество граждан. Земства являлись одним из важнейших факторов развития страны, сохранения ее как единого целого.

Об идеях земства вновь вспомнили только в 90-е годы. Фе­деральный закон «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации», вступивший в силу с 1 сентября 1995 г., определил общую концепцию рефор­мы местного самоуправления. Он содержит перечень вопро­сов в сфере местного самоуправления, подлежащих регулиро­ванию федеральным законодательством.

Местное самоуправление существует не только в России, но и в других странах. Общепринятое в мировой практике определе­ние местного самоуправления, принятое Советом Европы, дано в Европейской хартии местного самоуправления. Под местным самоуправлением в Хартии понимается право и реальная спо­собность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, дей­ствуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или со­браниями, состоящими из членов, избранных путем свободного тайного равного прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнитель­ными органами. Органы местного самоуправления провоз­глашаются Хартией как основа демократического строя, по­этому принцип местного самоуправления должен быть признан конституциями всех подписавших его стран.

Местное самоуправление выполняет в демократическом обществе несколько важных функций:

— представляет один из древнейших институтов демократии и важный элемент политической системы общества;

— выступает связующим звеном между населением и государственными структурами;

— является базовым звеном реализации федеральных и
региональных программ на локальном уровне;

 

— содействует укреплению государства (его территори­альной целостности, снижения социальной напряженности и
национальных конфликтов; формирования адаптированной
к местным особенностям экономики и др.);

— представляет собой механизм реализации населением
своих гражданских прав и свобод;

— выступает средством решения широкого круга наиболее
близких населению социальных проблем и удовлетворения
наиболее важных потребностей в социальной сфере;

— способствует решению государственных задач силами
местных органов путем передачи им отдельных государствен­
ных полномочий.

Отличия местного самоуправления от государственного, характерные и признанные в большинстве государств мира,

следующие.

Во-первых, это характер власти: государственная власть есть власть суверенная, верховная; органы местного самоуп­равления являются властью подзаконной, т.е. действуют в пределах выделенных полномочий.

Во-вторых, это разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т.е. ограниченность круга дел, пре­доставленных местному самоуправлению.

В-третьих, местное самоуправление должно иметь само­стоятельные источники финансирования.

В-четвертых, местное самоуправление строится на ограни­ченных территориях.

В-пятых, местному самоуправлению всегда сопутствует выборный принцип — обязательно наличие представительно­го или распорядительного органа.

Согласно действующим в нынешней России законам о са­моуправлении, жители образуют территориальную общину

добровольную, самоуправляемую, не имеющую членства не- коммерческую организацию граждан — жителей микрорай­она, квартала, улицы, двора, дома и т.д. Объединяются они добровольно на основе общности интересов для реализации общих целей, определенных уставом. Их объединение реги- стрируется в соответствии с действующим законодательст- вом. Высшим руководящим органом территориальной об- щины является собрание (сход) или конференция. Общины имеют определенные полномочия, к которым относятся ме- стные вопросы, затрагивающие интересы жителей, в част­ности: а) защита прав и законных интересов жителей в орга­нах местной власти; б) организация акций милосердия и благотворительности; в) общественный контроль за соблю- дением предприятиями торговли и бытового обслуживания прав потребителей, за качеством уборки территории, выво­зом мусора, за работой соответствующих служб по эксплуа­тации домовладений, устранению аварийных ситуаций; г) работа с детьми и подростками, содействие в проведении культурно-спортивных, лечебно-оздоровительных и других мероприятий; д) содействие жителям в решении жилищной проблемы и др. Появление и широкое распространение ме­стного самоуправления свидетельствуют о начавшемся про­цессе децентрализации власти. Суть его состоит в передаче, делегировании части властных функций на более низкие уровни. Привлечение к участию в управлении местными делами самих граждан представляет собой элемент огром­ного и сложно устроенного механизма социального контро­ля, который обязательно должен существовать в граждан­ском обществе.

В чем польза местного самоуправления для общества? Во-первых, местные нужды лучше всего знакомы самим

жителям.

Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражда­нах самостоятельность, энергию и предприимчивость, они пе­рестают ожидать всех благ от правительства, привыкая пола­гаться на самих себя.

В-третьих, общественная жизнь при наличии местного са­моуправления равномернее распределяется по всему государству, а не стягивается к центру.

В-четвертых, местное самоуправление связывает админи­страцию с народом. Наряду с частными интересами у гражда­нина появляются общественные.

В-пятых, местное самоуправление дает гражданам бли­жайшее и практическое знакомство с общественными дела­ми. И, наконец, последнее, местное самоуправление является серьезной подготовительной школой для государственных де­ятелей высших категорий, которые через него знакомятся с социальными проблемами рядовых граждан.

Понятия: местное самоуправление, земство, территори­альная община.

Вопросы и задания

*1. Специалисты считают, что цивилизованные институты управления включают две системы: 1) государственное уп­равление по принципу «сверху вниз» и 2) местное самоуп­равление — «снизу вверх». К какой из этих систем отно­сятся земства, городские думы, мэрии? Обоснуйте ответ. *2, Исторический опыт показал, что путь к конституцион­ному строю, правовому государству, гражданскому обще­ству лежит через правильно организованное местное само­управление. Раскройте взаимосвязь самоуправления, правового государства и гражданского общества.

*3. Почему местное самоуправление в современной Рос­сии имеет значение элемента основ конституционного строя? Можно ли говорить о том, что местное самоуправ­ление — это первичный уровень народовластия? Свой от­вет аргументируйте.

4. В чем заключается отличие местного самоуправления от
государственного управления? Выделите основные при­
знаки и определите их смысл.

5. Проследите развитие органов местного самоуправления
в России.

6. Каковы основные функции местного самоуправления в
обществе?

7. В чем заключается польза местного самоуправления для
общества?

 

 

Глава 6. Политическая жизнь общества

 

ГПроблема. Могут ли органы местного самоуправления ре­ально изменить что-либо в жизни граждан современной России?

Практикум. А.И. Солженицын в статье «Как нам обуст­роить Россию. Посильные соображения» говорил о демок­ратии малых пространств: небольшого города, поселка, ста­ницы, волости (группа деревень) и в пределе уезда (района)* Определите смысл данного высказывания. Какое отно­шение демократия малых пространств имеет к самоуправ­лению? А может быть, А. Солженицын подразумевал что-то другое?

Если вы затрудняетесь с ответом, обратитесь за разъяс­нениями к помещенному ниже материалу.

«Демократия малых пространств веками существовала и в России. Это был сквозь все века русский деревенский мир, а в иные поры — городские веча, казачье самоуправ­ление. С конца прошлого века росла и проделала немалый путь еще одна форма его — земство, к сожалению, только уездное и губернское, без корня волостного земства и без обвершения всероссийским. Октябрьский переворот на­сильственно сломал всякое земство, заменив его советами, от самого начала подмятыми компартией. Всей историей с 1918-го эти советы опорочены: они никогда не были реаль­ным самоуправлением на каком-либо уровне. Вносимые сейчас робкие избирательные изменения тоже не могут эту форму спасти: она не обеспечивает местных интересов с их влиянием через всю структуру снизу вверх. Я пола­гаю, что «советы депутатов» надо, шаг за шагом, снизу вверх, заменить земской системой».

Солженицын А. Как нам обустроить Россию. Л., 1990. С. 47 49.