Нормативно-правовое обеспечениеФормирование нормативно-правовой базы деятельности университета составило главное содержание данного этапа. Было совершенно очевидно, что реализация инновационной модели гуманитарного вуза может быть успешной только при соблюдении двух условий: а) полного соответствия всем действующим законам; б) полного использования всех возможностей, которые открываются перед вузом в новой экономико-правовой ситуации, которая сложилась в стране к моменту реформирования вуза. Основы современной нормативно-правовой базы Университета были сформированы на начальном этапе реформы вуза и не претерпели серьезных изменений по сей день, что свидетельствует о качестве проведенной работы и правильности принятых пять лет тому назад решений. Учитывая актуальность данного аспекта деятельности вуза и его недостаточную разработанность в теории, что ставит многие вновь создаваемые образовательные учреждения в сложное положение, остановимся на этом вопросе подробнее. Правовое положение СПбГУП, характеризуется наличием трех нормативно-правовых источников, которые формируют его правосубъектность. С одной стороны, его нормативная основа определяется действующим законодательством о высшей школе: Законом РФ от 10 июля 1992г. “Об образовании”,...... Типовым положением об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации, утвержденном постановлением Совета Министров РФ от 26 июня 1993г. № 597, Инструктивным письмом государственного комитета РФ по высшему образованию от 30 августа 1993г. № 11 “О порядке разработки уставов высших учебных заведений” и другими актами, регламентирующими деятельность вузов. С другой стороны, правоспособность СПбГУП находится под воздействием актов, которые издаются его учредителями - Федерацией независимых профсоюзов России и Федерацией независимых профсоюзов Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Наконец, в рамках нормотворчества Университета происходит развитие собственной правовой базы деятельности СПбГУП. Центральное место в ней занимают правила, сообразующиеся с императивными установлениями законодательства о высшем образовании и предписаниями учредителей, но в то же время всецело отражающие специфику СПбГУП, как негосударственного образовательного учреждения нового типа. В результате в Университете сложилась стройная локальная нормативно - правовая база. Ее важнейший элемент - это учредительные документы СПбГУП (устав и договор). Последние, имея двойственную юридическую природу, обладают внешним эффектом для всех контрагентов СПбГУП и внутренним действием для всех работников и студентов вуза. На основе учредительных документов создана иерархия внутренних актов Университета: приказы, распоряжения и иные обязательные указания ректора, приказы деканов факультетов, указания руководителей других структурных подразделений (кафедр и пр.). Главными документами, определяющими правовое положение Университета, являются Учредительный договор и Устав. В соответствии с этим договором учредители приобрели право собственности на имущество университета, при этом за самим СПбГУП сохранилось вторичное вещное право на имущество. В учредительном договоре зафиксированы основные принципы взаимоотношений учредителей Университета, структура управления СПбГУП и другие вопросы. Особенность Устава СПбГУП состоит в том, что в нем был на локальном правовом пространстве реализован конституционный принцип разделения властей, согласно которому Ученый совет вуза олицетворяет законодательную и представительную власть, а ректор - власть исполнительную. Устав СПбГУП - это детальный документ, органично соединяющий нормативные предписания законодательства и учредителей с идеей “великой хартии вольностей” Университета. Он в полной мере соответствует требованиям ст. 13 Закона РФ об образовании. В соответствии с уставом, СПбГУП является высшим негосударственным учебным заведением, созданным с триединой целью: - удовлетворения потребностей Учредителей в подготовке высококвалифицированных специалистов со знаниями и навыками, соответствующими мировому уровню развития науки, культуры и практики; - удовлетворения потребностей личности в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии, в приобретении высшего профессионального образования и квалификации в соответствии с ее индивидуальными желаниями, способностями и возможностями; - объединения усилий профессоров, преподавателей, сотрудников и студентов в вечном и благородном стремлении к постижению Истины, Знаний, Добра и Справедливости на благо Личности, Общества и Государства. Цели деятельности СПбГУП отражают главные задачи деятельности вуза, приведенные в п.6 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования, с той спецификой, которая присуща Университету. В уставе также отражены основные и дополнительные направления деятельности Университета. Среди основных направлений значатся: реализация программ базового высшего образования; обучение кадров профессиональных союзов; содействие профессиональным союзам в разработке теоретических проблем защиты прав граждан; проведение научных, исследовательских и опытно-конструкторских работ; осуществление издательской деятельности и пр. В Уставе предусмотрено право СПбГУП создавать филиалы и отделения для осуществления своих задач вне места нахождения (п. 2.6. устава). Филиалы действуют на основе утвержденных Университетом Положений о филиалах. Полномочия руководителей филиалов конкретизированы в доверенностях, выданных ректором Университета. СПбГУП является юридическим лицом по законодательству Российской Федерации, наделенным специальной правоспособностью. Специальная правоспособность Университета обусловлена его местом в системе субъектов права. СПбГУП, в силу ст. 50 ГК РФ, является некоммерческой организацией и может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь для достижения целей, ради которых он создан. Новизна правового статуса Университета, однако, состоит в глубине использования некоммерческой организацией - СПбГУП своих полномочий для обеспечения самофинансирования. В этом смысле Университет может быть охарактеризован как образовательное учреждение, использующее любые формы финансирования в отличие от традиционных учреждений, полностью финансируемых собственником (состоящих на бюджете). Потому, в п. 5.1. устава указаны самые различные источники формирования имущества Университета и финансирования его деятельности (взносы учредителей, средства, поступающие от иных юридических и физических лиц, плата за обучение, доходы от собственной хозяйственной и иной деятельности, добровольные пожертвования и другие источники. При этом, в соответствии с п. 2 ст. 46 Закона РФ об образовании платная образовательная деятельность негосударственного образовательного учреждения не рассматривается как предпринимательская, если полученный от нее доход полностью идет на возмещение затрат по обеспечению образовательного процесса. В уставе четко проведено разграничение имущества Университета, которое передано ему учредителями навторичномвещном праве (в момент создания оно было определено как право полного хозяйственного ведения), и имущества, которое СПбГУП получил от иных лиц (плата за обучение, пожертвование, доходы от хозяйственной и иной деятельности). Последнее рассматривается как собственное имущество Университета (в настоящее время, по терминологии ст. 298 ГК РФ, у СПбГУП имеется право самостоятельного распоряжения этим имуществом). В отношении первой разновидности имущества существует запрет на его отчуждение без согласия учредителей. При этом они вправе изъять или иным образом распорядиться этим имуществом только в случае ликвидации Университета. Денежные средства и имущество в натуральной форме, относящиеся ко второй группе, могут быть использованы университетом совершенно самостоятельно для решения уставных задач. Правоспособность СПбГУП проявляется также в принципе независимости Университета от всякого прямого вмешательства организаций и политических партий (п. 37 Положения о вузе), который прямо зафиксирован в его уставе. Следовательно, несмотря на принадлежность СПбГУП к собственности профессиональных союзов, учредители не вправе осуществлять контроль над учебным процессом в вузе или навязывать идеологическую ориентацию обучения. В то же время, учредители могут размещать заказ на подготовку кадров для профсоюзной системы по конкретным специальностям. Важнейшая часть локальной нормативной базы Университета посвящена организации образовательного процесса. В ней в полной мере проявляются качества университета как высшего учебного заведения, деятельность которого направлена на развитие образования, науки и культуры путем проведения фундаментальных научных исследований и обучения на всех уровнях высшего, послевузовского и дополнительного образования по широкому спектру естественнонаучных, гуманитарных и других направлений науки, техники и культуры (п. 12 Типового положения о вузе). СПбГУП самостоятелен в принятии программ высшего профессионального образования, включая разработку учебных планов, графиков и др. составляющих учебного процесса. В соответствии с уставом Университета зачисление в вуз производится на конкурсной основе по личному заявлению абитуриентов. Условия конкурса определяются СПбГУП. Обучение в Университете, как правило, производится на платной основе. Юридическим основанием для взимания платежей за обучение сегодня является ст. 46 Закона РФ об образовании. Правила, содержащиеся во внутренних документах СПбГУП полностью соответствуют этой норме Закона. Так, университет вправе взимать плату за обучение в рамках государственных образовательных стандартов, а не только за факультативное обучение. Взаимоотношения студента с Университетом либо направляющей обучающегося организацией и Университета определяются в договоре. На локальном уровне приказом ректора СПбГУП от 10 июня 1994г. № 91 было утверждено Временное положение о порядке оплаты за подготовку специалистов с высшим образованием. В соответствии с данным Положением студент или направляющее его предприятие частично компенсируют свое обучение в Университете. Это означает, что те средства, которые вносятся студентом/предприятием за обучение возмещают лишь часть затрат СПбГУП на его обучение. Следовательно, на Университет возлагается обязанность изыскать дополнительные средства для покрытия всех своих расходов на обучение студента, даже если его подготовка в какой-то период становится для СПбГУП убыточной, поскольку оплаченный период индексации не подлежит (п. 2 Временного положения). В этом проявляются дополнительные гарантии, предоставленные Университетом для своих студентов. Они обеспечивают стабильность обучения, исходя из принципов ст. 43 Конституции России. Ректор СПбГУП вправе устанавливать льготы по оплате обучения для студентов-сотрудников Университета, совмещающих работу с обучением, а также для студентов, которые успешно справляются с учебным планом и активно участвуют в научной и общественной жизни Университета. Наоборот, повторная сдача экзаменов и зачетов оплачивается отдельно. Таким образом, в жизнь проводится дифференцированный подход к студентам, заключающийся в поощрении лучших из них и в дополнительном финансовом обременении нерадивых. Повторное обучение также предоставляется студенту при условии оплаты им дополнительного года обучения. Нами были разработаны формы двух договоров о подготовке специалистов с высшим образованием. По своей юридической природе они близки к договорам об оказании услуг с той спецификой, которая присуща образовательному процессу. Первый из них заключается между СПбГУП и Предприятием, направляющим своего работника на обучение. В таком случае, Университет обязуется осуществить обучение работника Предприятия по необходимой последнему специальности на основании заказа Предприятия, организовать выполнение студентом курсовых и дипломных работ по тематике, интересующей Предприятие, направить студента на преддипломную практику в учреждение или организацию по выбору Предприятия, предоставить иногороднему студенту место для проживания в общежитии Университета и др. Предприятие же обязуется осуществлять оплату обучения своего студента, предоставить выпускнику СПбГУП работу в соответствии с полученной специальностью и квалификацией и др. В рамках такого договора обеспечивается решение двух важнейших задач: подготовки специалиста непосредственно по заданию предприятия и, что особенно ценно, предоставления молодому специалисту гарантированной работы, соответствующей его квалификации. Это позволяет устранить типичные для советской системы образования перекосы, когда государство финансировало подготовку специалистов, которые оказались не востребованными обществом и сейчас образуют очередь на бирже труда. Вторая форма договора регулирует взаимоотношения между Университетом и студентом, самостоятельно финансирующим свое обучение. Этот договор вполне можно считать новаторским с точки зрения стандартов финансирования высшей школы, которые существовали у нас в стране многие годы. Сегодня правовая основа этого договора безупречна: п. 3 ст. 46 Закона РФ об образовании устанавливает, что взаимоотношения негосударственного образовательного учреждения и обучающегося регулируются договором, в котором определяются уровень образования, сроки обучения, плата за обучение и иные условия. Впервые в нашем государстве студент был поставлен в равное с университетом положение, когда, выступая в качестве стороны гражданско-правового договорного обязательства, он самостоятельно распоряжался свои правом на получение образования. Такая правовая конструкция полностью отвечает общим принципам гражданского права (например, принципу свободы договора, установленному в ст. 421 ГК РФ). В договоре со студентом совмещены условия, характерные для договора с предприятием, направившим своего работника на обучение, и условия, определяющие саму организацию обучения одной из сторон договора (обязанности по посещению занятий, по сдаче экзаменов и зачетов, по выполнению требования ректората и деканата и пр.). Интересен механизм пролонгации этого договора - продление срока его действия происходит на основании приказа ректора о переводе другой стороны договора (студента) на следующий курс. В таком случае, студент одновременно принимает участие в правоотношениях двух видов: в гражданско-правовом обязательстве с СПбГУП, основанном на равенстве сторон, и в административном правоотношении с ректором СПбГУП, базирующемся на методе субординации. В Университете создана подробная правовая база деятельности Дома студентов, факультета повышения квалификации и переподготовки кадров (ФПК), Центра социальной работы, включающего в качестве своего подразделения ц ентр правовой помощи, которыйучрежден для реализации права граждан на юридическую помощь, и оказывает ее для жителей района бесплатно. Весьма детально проработан в локальных нормативных актах СПбГУП вопрос управления Университетом. В основе механизма управления лежит принцип “разделения университетских властей”, который заложен в Типовом положении о вузе и конкретизирован в Уставе СПбГУП с учетом его негосударственного статуса и роли учредителей. Таким образом построена триединая система управления вузом: Совет попечителей; Ученый совет; Ректор. Преимущество этой системы заключается в детальном разграничении функций между различными органами управления Университета, что позволяет достичь максимальной точности принимаемых решений. При этом в полной мере проявляются все достоинства “разделения университетских властей”, когда ни один орган не перекрывает компетенцию другого. Наоборот, “разделение властей” освободило органы Университета от ряда несвойственных им функций. Стратегические вопросы отнесены к ведению Совета попечителей, важнейшие научные и педагогические - к ведению Ученого совета, а административные и организационно-технические вопросы решает ректор. Общее руководство деятельностью СПбГУП осуществляет Совет попечителей, который создан учредителями. Этот орган предусмотрен ст. 36 Закона РФ об образовании и отражает специфику деятельности СПбГУП. В компетенцию Совета попечителей входит: - утверждение генеральных направлений учебно-педагогической и научной деятельности Университета, укрепление его материально-технической и финансовой базы; - осуществление помощи в научной и общественной аккредитации Университета; - содействие в формировании заказа на подготовку Университетом специалистов; - организация экспертизы проектов развития Университета. Компетенция Совета попечителей является исчерпывающей. Сугубо научные, педагогические и организационно-технические проблемы переданы другим органам управления. Общее руководство научно-педагогической деятельностью СПбГУП осуществляет представительный орган - Ученый совет, 2/3 которого избирается на общем собрании научно-педагогического коллектива СПбГУП, а 1/3 назначается по приказу ректора. Такое соотношение членов Ученого совета интегрирует достоинства демократического метода формирования органа управления (участие коллектива) с автократическим (назначение ректором). Последний необходим в целях преодоления центробежных тенденций, свойственных всякой крупной организации. Председателем Совета по должности является ректор Университета. Ученый совет рассматривает вопросы: организационной структуры учебных подразделений Университета; утверждения образовательных программ, учебных и научных планов; утверждения Положений об Ученых советах факультетов СПбГУП; утверждения правил приема студентов, слушателей, аспирантов и докторантов, утверждения тем диссертаций, решения вопросов о предоставлении творческих отпусков, представления к ученому званию; утверждения планов издания научных трудов; утверждения годового отчета ректора; определения порядка поощрения студентов и дисциплинарного воздействия. Оперативное управление деятельностью СПбГУП осуществляет ректор. В уставе применен комбинированный метод назначения ректора на должность: избрание плюс подписание контракта. Ректор Университета избирается на вакантную должность Ученым советом простым большинством голосов при тайном голосовании из числа кандидатур, рекомендованных учредителями. Избранный Ученым советом ректор заключает контракт с учредителями на срок 5 лет. К компетенции ректора относится: осуществление ex officio прав и обязанностей от имени Университета; утверждение сметы расходов и доходов на текущий год, определение порядка формирования фондов Университета и направлений их использования; принятие решений о создании филиалов, отделений и других структурных подразделений Университета; принятие решений об осуществлении для достижения целей Университета различных видов приносящей доход деятельности; распоряжение имуществом Университета в соответствии с уставом СПбГУП и учредительным договором; заключение договоров и совершение иных сделок и юридические актов, включая открытие банковских счетов; утверждение правил внутреннего распорядка и штатного расписания Университета; заключение трудовых договоров с работниками Университета; утверждение должностных инструкций для работников Университета; издание приказов и распоряжений, обязательных для работников Университета и обучающихся в нем лиц. Взаимоотношения между администрацией Университета и обучающимися строятся на основе ст. 7 устава, решений Ученого совета и приказов ректора. В этом же разделе Устава предусмотрены права и обязанности профессорско-преподавательского состава. Все перечисленные позиции отражают действующее законодательство об образовании и обогащены спецификой деятельности Университета. Трудовые отношения между Университетом и его работниками базируются на принципе социального партнерства и подчинены действующему законодательству о труде. Вопросы приема на работу, избрания на должность, режима труда и отдыха, условий оплаты труда, гарантий и компенсаций и пр. регулируются в рамках трудовых договоров (контрактов). Трудовой коллектив заключает с администрацией Университета коллективный договор в соответствии с действующим законодательством. Таким образом, в Университете создана система локальных нормативных актов, позволяющая успешно функционировать СПбГУП в качестве самофинансирующегося высшего учебного заведения. Эта система характеризуется следующими признаками: строгим соответствием действующему законодательству об образовании; стройностью, последовательностью и внутренней непротиворечивостью; наличием жесткой иерархии принятых нормативных документов, отражающей сочетание принципа автономии вуза и принципа разделения компетенции между органами управления Университетом. Принципиальная новизна системы правового регулирования СПбГУП заключается в создании новой юридической концепции взаимоотношений между триадой субъектов образовательного процесса: Университетом как юридическим лицом, профессорско-преподавательским составом вуза и студентами. Суть этой концепции состоит в переходе от административно-правового метода регулирования отношений между этими субъектами (основанного на субординации участников) к гражданско-правовому методу (основанному на равенстве сторон). Иными словами, правовое регулирования в Университете переместилась из плоскости вертикальных отношений в плоскость горизонтальных отношений. Это предопределяет усиление гражданско-правового (имущественного) начала в деятельности Университета, когда баланс интересов между субъектами образовательного процесса основан на партнерстве и эквивалентно-стоимостных принципах. Концепция находит свое выражение в полном переводе внутренних связей Университета, преподавателей и студентов в договорные формы. Для отношений между Университетом и студентами (либо направившей их организацией) - это гражданско-правовые договоры получения образовательных услуг, аренды и пр. Для отношений между преподавателями и СПбГУП - это трудовые договоры (контракты), обогащенные внутриуниверситетским опытом избрания преподавателей и сотрудников на должность, оплаты труда, гарантий и компенсаций и т.д. Переход к гражданско-правовому методу регулирования образовательного процесса проявляется также в развитии различных форм стимулирования студентов в рамках заключенных ими договоров (полное или частичное освобождение от оплаты за обучение или повторная оплата за ненадлежащую учебу). Использование преимущественно гражданско-правовых средств регулирования образовательных отношений дало возможность детально разграничить компетенцию между основными органами управления вузом: Советом попечителей, Ученым советом, ректором. Это обусловлено отказом от применения многочисленных административных актов, ранее регулировавших деятельность государственной высшей школы, отмиранием ряда прежних специфических функций органов управления вуза и переводом большей части отношений в Университете в договорное русло.
|
