Муніципального права України

У науковій та навчальній літературі існують різноманітні визначен­ня муніципального права. Науковці, які пропонують уважати місцеве самоврядування в Україні самостійною галуззю права, визначають її як сукупність правових норм, що регулюють правові відносини в сис­темі місцевого самоврядування. Автори підручника «Коммунальное право Украины»¹ вважають, що це комплексна галузь права, яка є су­купністю правових норм, що закріплюють і регулюють суспільні від­носини, які виникають у процесі організації місцевого самоврядуван­ня і вирішення територіальними громадами безпосередньо або через виборні та інші органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, а також у процесі реалізації окремих державних повнова­жень, якими можуть наділятися органи місцевого самоврядування. Аналогічну позицію щодо визначення поняття «муніципальне право Російської Федерації» займають учені О. О. Кутафін та В. І. Фадеев.²

Ю. Д. Казанчев і О. М. Писарев уважають, що муніципальне право - це комплексна галузь російського права, що являє собою сукупність правових норм, у яких закріплено територіальні, фі­нансово-економічні, правові основи місцевого самоврядування, державні гарантії та організаційно-правові форми його здійснення, повноваження органів місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення, а також окремі державні повноважен­ня, якими вони можуть наділятися³.

¹ Коммунальное право Украины [Текст]: учеб. пособие / [В. Д. Волков, А. Г. Бобкова, Н. А. Захарченко и др.]. - Донецк: ДонГУ, 1999. - С. 24.

² Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации [Текст]: учебник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М.: Юристь, 1997. - С. 10.

³ Казанчев Ю. Д. Муниципальное право [Текст]: [учебник] / Ю. Д. Казанчев, А. Н. Писарев. -М.: Новый Юрист, 1998.-С. 8.

Інші науковці трактують муніципальне право як галузь права, що регулює відносини, які складаються в процесі організації та діяльності муніципальних (місцевих) органів, а також у ході реалі­зації форм безпосередньої демократії¹.

Муніципальне право Російської Федерації визначається як система правових норм, що регулюють суспільні відносини, які складаються в процесі організації і функціонування місцевого са­моврядування і відбивають публічні та приватні, соціально-еконо­мічні й політичні цінності муніципальної демократії, повноту прав населення щодо вирішення питань місцевого значення².

На думку О. В. Батанова, муніципальне право є галуззю публіч­ного права, норми якого регулюють насамперед і головним чином суспільні відносини, що виникають у процесі визнання, станов­лення, організації та здійснення муніципальної влади, а також ре­алізації та захисту муніципальних прав особистості та відбивають публічні й приватні, соціально-економічні й політичні цінності муніципальної демократії та прав людини¹.

Інші вітчизняні науковці визначають муніципальне право Ук­раїни як галузь права, норми якої виражають волю та інтереси на­роду, держави і територіальних громад, регулюють суспільні від­носини у сфері місцевого самоврядування⁴.

Аналіз наявних у науковій літературі визначень муніципально­го права дозволяє їх об'єднати в групи за окремими критеріями.

По-перше, більшість науковців погоджується, що це комплексна галузь права, але водночас дуже обережно визначають її вид. Лише О. В. Батанов називає муніципальне право галуззю публічного пра­ва. М. С. Бондар із цього приводу вказує, що місце муніципального права в правовій системі таке, що його норми та інститути практич-

^[1] Шургина Е. С. Муниципальное право [Текст]: учеб. пособие / Е. С. Шурги- на. - Новосибирск: Изд-во Новосиб. ун-та, 1995. - С. 4.

^[1] Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспече­ние прав и свобод в местном самоуправлении [Текст]: [учеб. пособие] / Н. С. Бон­дарь. - М.: Городец, 2004. - С. 114.

^[1] Батанов О. В. Муніципальне право України [Текст]: підручник / О. В. Ба­танов. -X.: Одіссей, 2008. - С. 11.

^J Муніципальне право України [Текст]: підручник / [за ред. М. О. Баймура- това]. — 2-ге вид., доп. - К.: Правова єдність, 2009. - С. 12.

но однаковою мірою можуть претендувати і на публічний, і на при­ватноправовий характер. Так, норми та інститути, які регулюють муніципальні майнові відносини, — приватноправові, а політичні відносини і функціонування муніципальної влади регулюють­ся муніципально-правовими інститутами публічного характеру'. Публічне право регулює відносини влади і підлеглості (підпоряд- і кування), а приватне право є сферою вільного розсуду суб'єктів. У місцевому самоврядуванні наявні обидва типи відносин, тому муніципальне право має публічно-приватний характер.

По-друге, визначення відрізняються рівнем деталізації та кон­кретизації предметної характеристики (територіальні, фінансово- економічні, правові основи місцевого самоврядування, державні гарантії та організаційно-правові форми його здійснення, повно­важення органів місцевого самоврядування).

По-третє, зазначені поняття муніципального права розрізня­ються за рівнем конкретизації суб'єктного складу суспільних від­носин (народ, держава і територіальні громади або лише вказують­ся громади та їх органи).

Таким чнном, муніципальне право — це комплексна галузь пра­ва, яка становить собою сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, які складаються в процесі організації та фун­кціонування місцевого самоврядування, а також реалізації форм безпосередньої демократії щодо вирішення питань місцевого зна­чення.

Визнання вирішальної ролі місцевого самоврядування для фор­мування галузі муніципального права не повинно привести до ото­тожнення цієї галузі з «правом місцевого самоврядування». Таке ото­тожнення має місце в більшості наукових публікацій, підручників, в яких тією чи іншою мірою розглядаються поняття, історія станов­лення і розвитку та структура органів місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування є матеріальною основою формуван­ня муніципального права. З розвитком місцевого самоврядуван­ня з'являється широкий спектр суспільних відносин публічного (владно-політичного) характеру, пов'язаний із функціонуванням

' Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспече­ние прав и свобод в местном самоуправлении [Текст]: [учеб. пособие] /Н. С. Бон­дарь. -М.: Городец, 2004. - С. 115.

органів і посадових осіб місцевого самоврядування, та приватних відносин, які виникають у результаті самоорганізації населення для розв'язання питань місцевого значення, ведення господарської, підприємницької та іншої діяльності, не забороненої чинним зако­нодавством України. Регламентація суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування здійснюється за допомогою норм пра­ва, і не лише муніципального, а й цивільного, фінансового, трудо­вого тощо, а тому, незважаючи на тісний зв'язок цих двох понять, ототожнювати їх не можна.

Предмет і метод правового регулювання - це найбільш сут­тєві підстави для поділу системи права на галузі. Щоб визначи­ти муніципальне право, необхідно встановити як характерні, так і специфічні ознаки суспільних відносин, які ним регламентуються. Отже, предметна визначеність - обов'язкова умова формування і розвитку будь-якої галузі права.

Аналіз предмета муніципального права дозволяє дійти виснов­ку, що ця галузь має комплексний характер. Суспільні відносини, які є предметом муніципального права, становлять собою складну систему економічних, фінансових, соціально-культурних, полі­тичних, організаційно-управлінських відносин, що виникають у процесі організації та здійснення муніципальної влади, вирішення населенням питань місцевого значення.

Предметом муніципального права в зарубіжних країнах є сус­пільні відносини трьох видів: а) між громадянами, їх об'єднаннями та іншими суб'єктами місцевого самоврядування; б) між органами та посадовими особами всередині системи місцевого самовряду­вання; в) між суб'єктами місцевого самоврядування та органами й посадовими особами державної влади, органами територіальної автономії тощо¹. М. С. Бондар уважає, що предмет муніципаль­ного права помітно ширший, ніж сама по собі система місцевого самоврядування². Такий висновок є доволі суперечливим, адже не всі суспільні відносини, що складаються у сфері місцевого самов­рядування, регулюються муніципальним правом.

Предметом муніципального права є місцеве самоврядування як відносно самостійний вид суспільних відносин, пов'язаних з організацією і здійсненням влади територіальними громадами. Предмет муніципального права становить собою певну систему, основними складниками якої є відносини, що пов'язані з діяльніс­тю:

а) представницьких органів місцевого самоврядування (рад) та депутатів місцевих рад;

б) виконавчих органів місцевого самоврядування та муніци­пальних службовців;

в) сільських, селищних, міських голів;

г) органів самоорганізації населення;

ґ) уповноважених суб'єктів щодо організації та проведення місцевих виборів, референдумів та відносини, що складаються в процесі інших форм безпосереднього волевиявлення територіаль­них громад; а також відносини органів місцевого самоврядування

[1] органами державної влади, іншими органами місцевого самовря­дування, об'єднаннями громадян та підприємствами, установами, організаціями.

До предмета муніципального права включають також фінансові, цивільні, земельні, соціальні, трудові, житлові та інші відносини', що є дискусійним. Участь у фінансових, цивільних, земельних, соціальних, трудових, житлових та інших відносинах суб'єктів місцевого самоврядування не робить їх автоматично муніципаль­но-правовими. Тому застосування лише суб'єктного критерію є недостатнім для визначення предмета муніципального права.

З огляду на це необхідно виділити узагальнювальні критерії, які б дозволили віднести конкретні суспільні відносини до муні­ципально-правових. Часто таким критерієм виступає категорія «муніципальна влада». Не заперечуючи такий підхід, водночас уважаємо, що обмеження предмета муніципального права лише відносинами, які виникають у зв'язку з організацією і функціону­вання муніципальної влади, суттєво збіднює предметну складову

' Муніципальне право України [Текст]: підручник / [за ред. М. О. Баймура- това]. - 2-ге вид., доп. - К.: Правова єдність, 2009. - С. 15.

цієї галузі права. Тому більш повним є визначення О. В. Бата- нова, який трактує предмет муніципального права як суспільні відносини, що виникають у процесі визнання, становлення, ор­ганізації та здійснення муніципальної влади, а також реалізації та захисту муніципальних прав особистості¹. У той же час слід зазначити, що й такий підхід не повною мірою відображає спе­цифіку муніципального права, адже залишаються неохопленими ще суспільні відносини, які виникають у зв'язку з самоорганіза­цією та самоуправлінням територіальних колективів і спільнот для розв'язання питань місцевого значення (самооподаткування, вирішення інших питань на загальних зборах громадян за місцем проживання).

Тому для визначення предмета муніципального права пропо­нується використовувати як узагальнювальний критерій не лише суб'єктну, а й функціональну характеристику суспільних відно­син, тобто їх спрямованість на вирішення питань місцевого зна­чення уповноваженими суб'єктами (територіальними громадами, їх органами та посадовими особами, жителями вулиці, будинку тощо).

Таким чином, предмет муніципального права - це суспільні відносини, які виникають у процесі вирішення територіальними громадами, органами та посадовими особами публічної влади питань місцевого значення, а також забезпечення на місцевому рівні прав і свобод людини та законних інтересів територіальних колективів і соціальних груп.

Не менш дискусійним є питання про метод муніципального права, що, як і метод будь-якої галузі права, є способом її впливу на суспільні відносини. Метод правового регулювання, як відомо, є другим, після предмета правового регулювання, системоутворю- вальним чинником для галузі права.

Досить поширеним є твердження, що методами муніципального права є імперативний, диспозитивний, рекомендаційний та декла­ративний². Пріоритетним є імперативний метод, оскільки норми

^[1] Батанов О. В. Муніципальне право України [Текст]: підручник / О. В. Ба­танов. -X.: Одіссей, 2008. - С. 17.

^[1] Муніципальне право України [Текст]: підручник / [за ред. М. О. Баймура- това]. - 2-ге вид., доп. - К.: Правова єдність, 2009. - С. 15; Батанов О. В. Муні­

цієї галузі регулюють насамперед відносини влади, народовладдя, які опосередковує собою місцеве самоврядування. Імперативний метод характеризується тим, що відповідні норми права не перед­бачають альтернативної поведінки чи діяльності. Диспозитивний метод переважно запозичений із галузей приватного права й за­стосовується в процесі укладення угод суб'єктами місцевого са­моврядування з іншими юридичними особами, а також з органами державної влади. Територіальні громади мають у своїй власності рухоме й нерухоме майно. Органи місцевого самоврядування, які управляють цим майном, можуть укладати різні договори щодо розпорядження ним чи його набуття. Методи рекомендацій (по­рад) та декларацій (проголошення принципів тощо) характерні, зокрема, для міжнародно-правових актів (хартій, декларацій) та статутів територіальних громад.

Метод правового регулювання - сукупність прийомів, способів, засобів впливу на учасників суспільних відносин, що виникають у процесі діяльності населення в ході здійснення місцевого са­моврядування, зокрема під час установлення конкретних прав і обов'язків учасників відносин (організація місцевих виборів, міс­цевого референдуму, діяльності органів місцевого самоврядуван­ня). Найбільш поширеним є імперативний метод, характерний для сфери владовідносин, що проявляються в наділенні органів місце­вого самоврядування згідно із законом окремими державними пов­новаженнями і відповідно покладення на іншу сторону обов'язків підкорятися їх велінням. У сфері місцевого самоврядування вико­ристовуються класичні способи впливу на учасників суспільних відносин - припис, дозвіл, заборона, покладення обов'язків, уста­новлення рівності сторін у відносинах'.

Досить поширеною є думка, що для методу муніципального права характерний комплексний (що відповідає його предмету), поліваріантний спектр можливих способів правового впливу на суспільні відносини. Тому виділяють метод субординації з імпе­ративним характером правового впливу на самоврядні відносини,

ципальне право України [Текст]: підручник / О. В. Батанов. - X.: Одіссей, 2008. -С. 23.

' Казанчев Ю. Д. Муниципальное право [Текст]: [учебник] / Ю. Д. Казанчев, А. Н. Писарев. -М.: Новьій Юрист, 1998. -С. 7.

в основі яких влада й підпорядкування. Конкретні способи його вияву різноманітні: а) м'який вплив у формі дозволу; б) позовне зобов'язання; в) заборонний припис. Диспозитивні характеристи­ки муніципально-правового методу випливають із приватнопра­вового складника цієї галузі. За своєю природою самоврядні від­носини об'єктивно потребують децентралізованого регулювання. Юридичний стан сторін у цих відносинах характеризується, як правило, режимом рівності, а способи правового впливу на них відповідають методу координації¹.

Таким чином, для муніципального права характерне поєднання імперативного і диспозитивного методів правового регулювання. Аналіз методу муніципального права дозволяє виділити особли­вості правового впливу норм і інститутів відповідної галузі на суспільні відносини. Безумовно, для публічно-правових норм та інститутів комунального права притаманні переважно імперативні способи правового впливу на самоврядні відносини. Іншими сло­вами, це метод субординації. Він включає весь спектр можливих проявів: дозвіл, позитивне зобов'язання, заборону. Важливо під­креслити, що імперативність муніципально-правового методу не тотожна методу адміністративного права, який має державний ха­рактер.

Предмет і метод кожної галузі права характеризуються єдніс­тю. Це властиво і для муніципального права, в якому поєднуються дві внутрішньо протилежні складові предмета (публічне і приват­не) і методу (субординації та координації), що створює особливий режим муніципально-правового регулювання.

Метод муніципального права - це сукупність імперативних, диспозитивних, рекомендаційних способів (засобів) впливу на суспільні відносин, які складаються в процесі організації та фун­кціонування місцевого самоврядування, а також реалізації форм безпосередньої демократії щодо вирішення питань місцевого зна­чення.

^[1] Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правовсудие: конституционализация муниципальной демократии в России [Текст] / Н. С. Бон­дарь. -М.: Норма, 2008. - С. 164.