Організаційно-правові моделі муніципального управління

Ефективність функціонування муніципальної влади значною мірою залежить від організаційної системи місцевого самовряду­вання, яка являє собою сукупність інститутів безпосередньої де­мократії, органів та посадових осіб місцевого самоврядування. У цьому аспекті система місцевого самоврядування досить часто виз­начається як сукупність форм прямого волевиявлення громадян, органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації насе­лення, інших організаційно-правових форм здійснення місцевого самоврядування, через які жителі адміністративно-територіальних одиниць реалізують визнану й гарантовану на конституційному рівні владу, вирішують, виходячи з власних інтересів, історичних та інших традицій, питання місцевого значення.

Місцеве самоврядування є різновидом соціального управління, в основу якого покладено спільне вирішення учасниками суспіль­них відносин суспільних справ. Такий підхід дозволяє виявити до­статньо глибокий зріз організаційно-управлінського аспекту реалі­зації місцевого самоврядування як владної функції з налагодження спільної діяльності місцевого співтовариства. Але виконання цієї функції в умовах формально наявних інститутів самоврядування може здійснюватися по-різному: від адміністративно-авторитар­них, бюрократичних методів владарювання (у тому числі засно­ваних на принципах етнічної чи релігійної винятковості, земляць­ких привілеїв, сімейності й т. ін., що подекуди і проявляється на місцевому рівні) до справжніх демократичних, які повною мірою відповідають самій природі самоврядування. Використовуючи ці та інші критерії для класифікації, виділяють організаційно-правові моделі муніципального управління. В науковій літературі моделі визначаються як форми місцевого самоврядування, що претенду­

ють на видове виокремлення, які проявляють свою специфіку, від­мінність від інших форм комплексом сутнісних, функціональних, організаційно-структурних, матеріально-фінансович та інших ха­рактеристик¹.

Конститутивним елементом (ядром) організаційно-правової моделі муніципального управління є струкіурно-інституційна ор­ганізація місцевого самоврядування, яка становить собою складне цілісне утворення, зумовлене суспільно-політичною природою, со­ціальним і функціональним призначенням, формою державності, рівнем демократизації суспільства, розвитком економіки та інши­ми факторами. Вона складається із сукупності окремих елементів підсистем, органів, їх структурних підрозділів, які в процесі по­точної діяльності взаємодіють між собою, з іншими елементами політичної системи для виконання завдань, що стоять перед ними. Кожен із таких елементів має своє чітко визначене місце, забезпе­чу«нормальне функціонування всієї системи і поза нею існувати не може. З точки зору загальної теорії держави і права - це називаєть­ся апаратом влади, а з позицій теорії організації — структурно-інс- штуційною організацією публічної влади. їй притаманні такі риси, як цілісність, раціональне сполучення і внутрішня узгодженість елементів, координація та інтеграція всіх підрозділів, правова виз­наченій ь функціонального призначення окремих компонентів².

У зарубіжних країнах організаційно-правові моделі муніци­пального управління досить різноманітні, взаємовідносини в сис­темі місцевого самоврядування регулюються по-різному. Це зале­жить від історичних, географічних, демографічних особливостей тієї чи іншої країни, які лежать в основі традицій, що визначають правову систему, форму правління, адміністративно-територіаль­ний устрій і політичний режим держави.

^[1] Овчинников И. И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: (системный анализ концепции и методологии правового регулирования): автореф. дис. на соискание учен, степени доктора юрид. наук: щсц. 12.00.02 «Конституционное право; Государственное управление; Адми­нистративное право; Муниципальное право» [Текст] / И. И. Овчиннников. - М., 2000. - С. 67.

Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні [Текст]: підруч­ник / І за ред. С. П Серьогіної]. -X.: Право, 2005. - С. 43.

У переважній більшості країн організаційно-правові моделі муніципального управління вибудовуються з дотриманням при­нципу оптимальної децентралізації влади. Ступінь децентралі­зації влади в демократичній державі повинен детермінуватися об'єктивними потребами розвитку суспільства й держави, тобто на місцевому рівні «влади» має бути стільки, стільки її необхідно для життєзабезпечення територіальних співтовариств (територіальних колективів, громад, комун, приходів) і вирішення на містах (у ме­жах відповідних територій), питань державного значення'. Чим більше функцій і повноважень закріплюється за місцевими орга­нами влади, тим більш складною є організаційно-правова модель цього рівня публічної влади.

Важливе значення для організаційно-правові моделі муніци­пального управління має принцип організаційної автономії, який закріплений у ст. 6 Європейської хартії місцевого самоврядування і сутність якого полягає в тому, що без шкоди для більш загаль­них законодавчих положень органи місцевого самоврядування ма­ють можливість визначати свої власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпе­чення ефективного управління.

Світова практика місцевого самоврядування знає різноманіт­ні організаційно-правові моделі муніципального управління. Так, у найбільш відомими є три форми організації муніципального управління: а) «мер - рада»; б) «рада - менеджер»; в) «комісійне управління»².

Приміром, у Канаді найпоширенішою є модель управління типу «мер - рада». При цій формі муніципальна рада має голо­ву, що здійснює свою діяльність як генеральний керуючий і наді­ляється спеціальними повноваженнями. Мер обирається шляхом прямих виборів і вважається, що він представляє інтереси всіх жи­телів міста. Інші члени ради можуть представляти інтереси окре­

' Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах [Текст]: [учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юрисп­руденция»] / [А. С. Прудников, Л. А. Ларина, М. В. Максютин и др.]; под ред. А. С. Прудникова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - С. 24.

^[1] Муниципальное право Российской Федерации [Текст]: учебник / [под ред. Ю. А. Дмитриева]. - 2-е изд. - М.: Профобразование, 2000. - С. 539.

мих міських адміністративних районів або округів, оскільки оби­раються, як правило, по одномандатних виборчих округах від цих адміністративних підрозділів.

Іншою формою муніципального управління в Канаді є систе­ма «рада - керуючий». За цією системою і мер, і нечисленна рада обираються населенням міста й займаються вирішенням політич­них питань. Повсякденну адміністративну роботу здійснює при­значуваний і контрольований муніципалітетом розпорядник — «ге­неральний керуючий». Така форма підкреслює відокремлення політики (політичні рішення приймають виборні члени ради) від адміністративної діяльності, тобто реалізації рішень ради. Основ­ною особливістю цього типу самоврядування є професійне управ­ління (менеджмент). Генеральний керуючий здійснює прийом та звільнення керівників департаментів, розробку кадрової політики, підготовку пропозицій для ради з питань бюджету, контроль за на­данням послуг тощо. Він є важливою особою в міському самовря­дуванні і його значення зростає, оскільки він має право вносити на розгляд ради конкретні пропозиції нормативного характеру. Сис­тема «рада - керуючий» охоплює приблизно 150 міст Канади (як правило, невеликих і середніх).

«Комісійне управління», як правило, застосовують невеликі міста. При цій моделі населення обирає «раду комісіонерів» кіль­кістю від трьох до семи чоловік. На відміну від системи «рада керуючий», для неї не властивий поділ влади. Рада комісіонерів водночас є і представницьким, і виконавчим органом. Кожний із комісіонерів, очолюючи який-небудь муніципальний департа­мент. відповідає за конкретну сферу діяльності. Потенційні пере­мін її цієї системи полягають у концентрації засобів і єдності під- кодін. а іакож у тому, що ті ж особи займаються як визначенням і.її алі.іюміської полі іики, так і її реалізацією. Разом із перевагами < и недопіки, які проннилися дуже швидко. До останніх належать і",- ііиііііролі.пісп. і кругова порука, відсутність необхідноїкваліфі- кпцїі (іісоГнімно її адміністративній сфері), відомчість (комісіонери ПІД» ПІК Hull. Ill І сріч и винятково своїх відомств).

І Цо один in dpi пін іііційною формою є «контрольне управління», мис і і нні'ііи мгрп як голову й декількох контролерів, щообирають- I. и um < ііі іііімм усього міста й водночас є повноправними членами

муніципальної ради. Інші члени ради звичайно обираються від адміністративних районів міста. Відповідно до положень закону контрольному управлінню довіряються виконавчі повноваження, у тому числі підготовка щорічного кошторису витрат, доповнення контрактів, призначення й звільнення муніципальних посадових осіб і службовців.

У ФРН, аналізуючи організаційно-правові моделі муніципаль­ного управління виділяють:

⁹⁶ Магістратний тип (Гессен, великі мста Шлезвіг-Гольштей- на та Бременхафен). Громадяни обирають на прямих виборах представницький орган, який вибирає для адміністративного уп­равління колегіальний орган (магістрат), що складається з бурго­містра та завідувачів відділів (штатних та сумісників). Магістрат приймає рішення більшістю голосів, у разі рівності голос бурго­містра є вирішальним.

⁹⁷ Тип із посиленим бургомістром (Рейнланд-Пфальц, Саар- ланд, громади Шлезвіг-Гольштейна до 10000 мешканців). Гро­мадяни обирають муніципальну раду як вищий орган місцевого самоврядування. Рада обирає бургомістра, а в окремих випадках і завідувачів відділів. Бургомістр є головою муніципальної ради (як правило, з правом голосу) та керівником адміністрації (виконавчо­го органу). В окремих випадках бургомістр та завідувачі відділів становлять президію, яка готує проекти рішень ради з питань ста­туту, розвитку та персоналій.

⁹⁸ Північнонімецький тип самоуправління (Нижня Саксонія, Північний Рейн-Вестфалія). Громадяни обирають муніципальну раду, яка із свого складу вибирає голову - бургомістра. Муніци­пальна рада обирає муніципального директора як керівника вико­навчого органу та завідувачів відділів. Муніципальна рада може відкликати директора, а в окремих випадках взяти на себе повно­важення муніципального директора.

⁹⁹ Південнонімецький тип самоуправління (Баден-Вюрттен- берг, Баварія). Громадяни обирають муніципальну раду та вод­ночас прямими виборами обирають бургомістра, який є головою муніципальної ради та керівником адміністрації. Муніципальна рада обирає завідувачів відділів, які підпорядковуються бурго­містру.

5. Комунальний устрій нових земель. Громадяни прямими виб­орами обирають муніципальну раду, яка, у свою чергу, обирає го­лову, або правління, або президію. В містах із населенням більше 100 000 мешканців може бути створено магістрат як колегіальний орган. У невеликих громадах за рішенням ради почесний бурго­містр може бути водночас головою муніципапьноїради, але пред­ставницький та виконавчий органи чітко розрізняються.

Інші науковці зазначають, що організаційно-правові моделі муніципального управління залежать від форми правління. Зокре­ма, для президентських республік є характерним чіткий розподіл повноважень між представницькими і виконавчими органами міс­цевого самоврядування, обрання вищої посадової особи місцевого самоврядування безпосередньо громадою і формування виконав­чого органу місцевого самоврядування не представницьким орга­ном, а безпосередньо вищою посадовою особою (так звана система «слабка рада — сильний мер»). Наприклад, у 39 %усіх міст США населення обирає міську раду, яка реалізує свої повноваження че­рез періодичні зібрання, а мер, який обирається населенням міста на 2—4 роки, має право накладати вето на рішення ради, признача­ти чиновників, складати бюджет міста, виконувати рішення ради. За такої системи місцевого самоврядування саме меру належить фактична влада в місті. У Бразилії, Мексиці та багатьох інших іс­паномовних країнах Латинської Америки, які є президентськими республіками, лідируючі позиції вищої посадової особи місцевого самоврядування, яка обирається громадою, ще більш підсилюють­ся шляхом надання їй статусу представника державної виконавчої влади.

Для парламентських республік і монархій є властивим певне «переплетення» повноважень між представницькими і виконавчи­ми органами місцевого самоврядування, а також обрання вищої посадової особи і виконавчого органу місцевого самоврядування найбільш представницьким органом (так звана система «сильна рада — слабкий мер»). Наприклад, у Великобританії ради всіх рів­нів формуються шляхом прямих виборів строком на 4 роки, а їх голови обираються на щорічних зборах із числа радників і вико­нують виключно представницькі функції. Подібні моделі («рада магістрат» та «рада - бургомістр») існують на території багатьох

земель (Гессен, Рей-ланд-Пфальц, Саар, Шлезвіг-Гольштейн) та міст-земель (Берлін, Бремен, Гамбург) у Німеччині. Обрання одно­осібного виконавчого органу (глави виконавчого апарату) радою є характерним і для таких європейських країн із парламентською формою правління, як Австрія, Данія, Іспанія.

У напівпрезидентських республіках простежується «перепле­тення» повноважень між представницькими і виконавчими орга­нами місцевого самоврядування, обрання вищої посадової особи місцевого самоврядування безпосередньо громадою і формуван­ня виконавчого органу місцевого самоврядування за обопільної участі представницького органу і вищої посадової особи (так звана система «сильна рада — сильний мер»). Прикладом такої моделі організації місцевого самоврядування може слугувати Болгарія, де представницькими органами громад є ради, а виконавчу вла­ду здійснюють кмети, які обираються безпосередньо громадами й координують діяльність спеціалізованих виконавчих органів, при­значають і усувають із посад службовців виконавчого апарату рад. У такій напівпрезидентській республіці, як Португалія, населен­ням обираються колегіальні виконавчі органи місцевого самовря­дування — муніципальні палати, а головою палати стає особа, яка очолювала партійний список, що переміг на виборах.

Безумовно, відповідність між обраною в державі формою прав­ління і моделлю організації місцевого самоврядування далеко не завжди є такою жорсткою. Наприклад, певний виняток із загаль­ного правила становить Франція, де, на відміну від багатьох інших напівпрезидентських республік, організація місцевого самовряду­вання будується за моделлю «сильна рада — слабкий мер». Однак це зумовлено значною мірою тим, що наявна у Франції організа­ція місцевого самоврядування збереглася ще з часів Конституції 1946 року, яка закріплювала парламентарну республіку, та й чин­на Конституція 1958 року первісно розроблялася як конституція парламентського типу. В деяких землях Німеччини, яка за фор­мою правління є парламентською республікою, склалася система місцевого самоврядування, що отримала назву «південнонімецька модель». За цією моделлю представницький орган (рада громади) і виконавчий орган (бургомістр) становлять певною мірою єдину колегію; вони обираються населенням окремо, але бургомістр стає

за посадою головою ради громади. Свої особливості мають і сис­теми місцевого самоврядування, що склалися в 1ндії.Італії, Японії, Єгипті та багатьох інших країнах'.