Поняття, види, юридичні властивості актів суб'єктів місцевого самоврядування

Вирішення питань місцевого значення здійснюється тери­торіальними громадами, їх органами і посадовими особами у фор­мах та способом, що визначені Конституцією і законами України. Ці рішення оформлюються у вигляді відповідних актів уповнова­жених органів чи посадових осіб. В актах, що встановлюють, змі­нюють, скасовують або вирішують юридичну справу, те чи інше конкретне питання, реалізується компетенція відповідного влад­ного суб'єкта. У вітчизняній науці розгляду актів органів місцевої влади були присвячені роботи багатьох авторів, які досліджували проблеми теорії держави і права, державного й адміністративно­го права, радянського будівництва. Так, комплексні праці вчених Р. Ф. Васильєва і М. П. Воронова розкривають питання порядку підготовки і прийняття рішень, юридичних властивостей і місця в системі права правових актів місцевих рад та їх виконавчих ор­ганів¹. Разом із тим, і сьогодні залишається недостатньо вивченою і потребує розв'язання низка питань, пов'язаних із визначенням кола суб'єктів місцевої правотворчості, ієрархії актів місцевого самоврядування, процедури їх скасування тощо. Вирішення цих проблем має не лише теоретичне, а й важливе практичне значення для становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Акти місцевих рад і їх органів відіграють важливу роль у ме­ханізмі правового регулювання суспільних відносин, виступають головним правовим засобом здійснення місцевим самоврядуван­ням влади на відповідній території і реалізації їх функцій та ком­

^[1] Васильев Р. Ф. Правовые акты местных Советов [Текст]: монографія / Р. Ф. Васильев. - М.: Из-во Моск. ун-та, 1975. - 152 е.; Воронов М. П. Місцеве самоврядування України та його акти [Текст]: навч. посіб. / М. П. Воронов. - К.: НМКВО, 1992.-56 с.

петенції. Завдяки правовим актам місцевого самоврядування за­безпечується комплексний соціально-економічний і культурний розвиток територій, організується процес виробництва, розподілу й охорони матеріальних благ, надання послуг. Органи місцевого самоврядування видають акти, якими організується процес ви­конання делегованих повноважень органів виконавчої влади, до­водяться до відома населення, підприємств, організацій, установ владні приписи державних органів, плани економічного і соціаль­ного розвитку України.

Аналіз чинного законодавства дає змогу зробити висновок, що акти місцевого самоврядування - це прийняті в установленому порядку підзаконні владні рішення суб'єктів місцевого самовря­дування, що містять норми права, індивідуально-конкретні при­писи (рекомендації"), за допомогою яких самостійно вирішуються, безпосередньо територіальною громадою або через органи само­врядування, питання місцевого значення. Іншими словами, акт місцевого самоврядування - це юридична форма рішень уповно­важених органів, посадових осіб, офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулю­вання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.

Інколи до актів місцевого самоврядування (органів та посадо­вих осіб) відносять дії (сукупність дій) та документи, що прийма­ються (видаються) у сфері місцевого самоврядування; які визна­чаються як форма управлінської діяльності суб'єктів, що наділені владними повноваженнями й поділяються на акти правореалізації та правозастосування'. Фактично в цьому випадку ототожнюються акти з діяльністю щодо їх підготовки, обговорення і прийняття.

Для впорядкування наявної великої кількості актів, всебічного виявлення й усвідомлення властивих їм загальних та конкретних ознак, особливостей, місця й ролі цих актів у регулюванні суспіль­них відносин потрібна їх класифікація. Поділ актів органів місце­вого самоврядування на групи за певними критеріями, установлен­ня основних закономірностей і суттєвих ознак дозволяє глибоко й

' Лопатина С. Н. Правовой акт органа или должностного лица местного са­моуправления как источник права: общетеоретический аспект / С. Н. Лопатина II Правоведение. - 2000. - № 2. - С. 43.

усебічно їх досліджувати і вивчати, допомагає виробляти і фор­мулювати вимоги, заходи і рекомендації щодо вдосконалення їх обґрунтованості, процесу прийняття, реалізації та контролю за їх виконанням.

Класифікувати акти органів місцевого самоврядування можна за: а) видами; б) суб'єктами прийняття; в) підставами прийняття; г) порядком прийняття; ґ) юридичними властивостями; д) юри­дичною силою; е) дією в просторі й часі; є) характером, змістом і особливостями відносин, які регулюються. Акти органів і поса­дових осіб місцевого самоврядування поділяються на такі види: рішення, накази, розпорядження, висновки і рекомендації. Згід­но із Конституцією України і Законом України «Про місцеве са­моврядування в Україні» рішення приймають: а) територіальні громади на місцевому референдумі (п. 4 ст. 7), б) загальні збори громадян (п. 2 ст. 8), в) ради (п. 1 ст. 59), г) виконавчий комітет сільської, селищної міської, районної в місті ради (п. 6 ст. 59). Сільський, селищний, міський голова, голова районної, обласної, районної в місті ради видають розпорядження(п. 8 ст. 59). Пос­тійні комісії рад готують висновки і рекомендації (п. 10 ст. 47), за результатами громадських слухань вносяться пропозиції (п. З ст. 13). Разом із тим, не всі види актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування належним чином нормативно за­кріплені. Зокрема, в системі місцевого самоврядування існують накази керівників виконавчих органів, які поряд із рішеннями виконавчих комітетів можуть установлювати норми права, роз­порядження секретаря сільської, селищної, міської ради, першо­го заступника сільського, селищного, міського голови, рішення постійних комісій тощо.

Реалізуючи компетенцію, суб'єкти місцевого самоврядування, їх посадові особи впливають на учасників суспільних відносин шляхом прийняття актів нормативного, індивідуального та зміша­ного характеру.

За характером та призначенням акти місцевого самоврядуван­ня поділяються на: а) розпорядчі; б) організаційні; в) контрольні; г) інформаційні; ґ) комплексні. За змістом урегульованих суспіль­них відносин класифікувати акти дуже складно через різноманіт­ність питань місцевого значення, які належать до відання органів

і посадових осіб місцевого самоврядування. Це можуть бути акти, які приймаються в галузі соціального, економічного, культурного розвитку, планування, обліку, бюджету, фінансів, цін, житлово- комунального господарства, побутового, торговельного обслу­говування, громадського харчування, транспорту, зв'язку, будів­ництва, освіти, охорони здоров'я, фізкультури, спорту, земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища.

Актам суб'єктів місцевого самоврядування характерні певні юридичні властивості. Владний характер правових актів місцево­го самоврядування проявляється в тому, що вони є формою ре­алізації повноважень, безпосереднім виявом волі громадян або їх представників у відповідних органах. Правові акти місцевих рад і їх органів регулюють відносини в різних галузях житгя суспільс­тва, установлюють, змінюють та скасовують норми права і конк­ретні приписи, створюють юридичну базу діяльності підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб, забезпе­чують реалізацію та захищають права, свободи і законні інтереси людини і громадянина. Акти органів та посадових осіб не потрібно плутати з іншими документами, що не мають відповідних юридич­них властивостей.

До юридичних властивостей актів місцевих рад і їх органів належить сфера їх дії, під якою розуміються визначені уповно­важеним органом межі можливостей застосування приписів у часі, просторі та серед певного кола осіб. Межі дії актів не за­лежать від розсуду окремих осіб, вони можуть бути зумовлені особливостями відносин, на які здійснюється владний вплив, встановлюються в приписах органів державної влади або визна­чаються залежно від виду відповідного акта. Дія правових норм у часі може бути визначена як забезпечувана державою формальна можливість використання або формальна необхідність виконан­ня (дотримання) юридичної норми, обмежена календарними та фактичними часовими юридичними рамками¹. Саме часові вимірі дають можливість визначати чинність припису, обов'язковість реалізації встановлених правових норм у поведінці учасників суспільних відносин.

^[1] Пушняк О. В. Право і час [Текст]: монографія / О. В. Пушняк. -X.: Вид-во «ФІНИ», 2009.-С. 71-72.

Отже, під дією акта в часі розуміється період із моменту набран­ня ним чинності і до моменту припинення його дії. Акти місцевих рад і їх органів можуть набирати чинності: а) із моменту прийнят­тя; б) із моменту, зазначеному в акті; в) із моменту опублікуван­ня. Межі дії актів у часі можуть бути зумовлені строком повнова­жень органів місцевого самоврядування, календарними строками - роком, кварталом, певними датами, обставинами, умовами, а в багатьох випадках взагалі не визначаються. Відсутність чіткого зазначення в актах місцевого самоврядування терміну їх дії може бути причиною конфліктів і непорозумінь у взаємовідносинах з органами державної влади, підприємствами, організаціями, уста­новами і громадянами.

Часові межі діяльності акта пов'язані з моментом набрання ним чинності. Так, відповідно до ч. 5 ст. 59 Закону «Про місцеве само­врядування в Україні» рішення ради нормативно-правового харак­теру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у дію. Щодо інших актів органів місцевого самоврядування, то не визначено часових меж уведення їх у дію, і, як правило, вони на­бирають чинності з моменту їх прийняття.

Законодавець правомірно використовує термін «оприлюднен­ня» для рішень ради, адже в іншому випадку - через опубліку­вання - набрання чинності мало досить ускладнений характер. Зобов'язувати місцеву раду мати власний друкований орган є нереальним, як і вимагати друкувати рішення в інших ЗМІ є не­доцільним і недемократичним. Оприлюднення, наприклад, через дошку оголошень біля місцевої ради є на сьогодні юридичним фактом набрання рішенням чинності.

Значною проблемою щодо початку дії акта місцевого само­врядування в часі є необхідність підписання останнього певною посадовою особою. Вітчизняна нормотворча практика передбачає для всіх владних колегіальних інституцій із метою забезпечення персональної відповідальності підписання акта певною посадовою особою. Так, для місцевої ради та виконавчого комітету набрання актом чинності пов'язується із підписом сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті, районної, обласної ради. Зрозуміло, що в разі незгоди ця посадова особа може заблокувати

набрання актом чинності. На сьогодні не розроблено механізмів для попередження зловживання своїм правом відповідної посадо­вої особи.

Для особливого акта територіальної громади - Статуту - пере­дбачена також державна реєстрація як умова набрання ним чин­ності. Аналізуючи причини встановлення такого порядку, можна виокремити відповідний предмет правового регулювання - сус­пільні відносини, що виникають у процесі безпосередньої участі громади в управлінні місцевими справами, що, у свою чергу, зу­мовлює необхідність реєстрації статуту територіальної громади органами юстиції.

Вивчаючи юридичну сторону діяльності актів, необхідно до­сліджувати властивості їх дії в часі та просторі. Саме ці ознаки визначають сутнісні характеристики актів органів та посадових осіб, виокремлюючи їх від інших, тотожних документів. Про­сторова характеристика виходить із територіальної організації влади в Україні й застосовується до органів місцевого самов­рядування, чия діяльність розповсюджується на всю територію адміністративно-територіальної одиниці. У ст. 73 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплюється просто­рова гарантія діяльності органів місцевого самоврядування, а саме те, що акти, прийняті в межах наданих повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповід­ній території органами виконавчої влади, об'єднаннями грома­дян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово про­живають на відповідній території. На жаль, в Україні на сьогод­ні так і не прийнято законодавчий акт, що регламентуватиме ад­міністративний і територіальний поділ держави. Як результат, межі населених пунктів та регіонів визначаються містобудівним законодавством, що здатне забезпечити лише технологічний бік делімітації кордонів населених пунктів. Залишаються невизна- ченими питання діяльності територіальних громад, що разом існують на одній території (село в місті, місто в місті тощо), та сільрад. Саме в проблемних із цього погляду адміністративних одиницях і виникатимуть складності в реалізації актів органів місцевого самоврядування.

Визначення меж дії актів у просторі тісно пов'язане з установ­ленням кола осіб, на яких вони поширюються. Визначення меж дії актів місцевого самоврядування за особами - це встановлення суб'єктного складу (державних органів, підприємств, організацій, установ, об'єднань громадян, посадових осіб, жителів), які є учас­никами регульованих відповідними актами відносин і зобов'язані виконувати їх приписи. Важливо звернути увагу, що на конститу­ційному рівні закріплено обов'язковість виконання на відповідній території рішень органів місцевого самоврядування прийнятих у межах їх повноважень, визначених законом, і будь-яких винятків із цього правила ні для кого не встановлено.

Юридична сила нормативно-правових актів завжди проявляєть­ся н зіставленні їх один з одним. Щодо актів місцевого самовряду- иііііііи, іо їх юридична сила зумовлена місцем органів, посадових міть що іч кидають, у системі місцевого самоврядування, роллю, мну иіііін иідігрпють у вирішенні питань місцевого значення. Зок- |н*ми, рішгішн шікоиавчого комітету ради з питань, віднесених до шинної hoMiieimun виконавчих органів ради, можуть бути ска- соїіііпі відповідною радою. Виконавчий комітет ради має право іміпіоиаіи ибо скисоиуиати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь. інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб. І Іроге и чинному законодавстві відсутні положення, які б чіт­ко закріплювали ієрархію всієї системи актів суб'єктів місцевого самоврядування, що деколи породжує конфлікти й непорозуміння. І Іриміром, недостатньо врегульованими є відносини місцевої ради і голови. Видання розпоряджень на виконання функцій та повно­важень є його правом, передбаченим законом, і скасувати їх мож­на в установленому законом порядку (ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»), Проте, наприклад, у регламенті Хар­ківської обласної ради міститься положення, що розпорядження голови ради можуть бути змінені, доповнені, скасовані рішенням ради, прийнятим більшістю голосів депутатів ради від кількості загального складу депутатів ради (ст. 54)'. Законодавство щодо організації та діяльності органів державної влади і місцевого са­моврядування України може визначати лише випадки скасування

^[1] Регламент Харківської обласної ради [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// www.oblrada.kharkov.ua.

актів вищестоящих органів, що окреслюється відносинами підпо­рядкування та ієрархічності. Неправильною є практика, коли один орган має право вносити зміни та доповнення до акта прийнятого іншим органом, незважаючи на відносини підзвітності та підкон- трольності¹.

Акти суб'єктів місцевого самоврядування характеризуються такими рисами: а) приймаються уповноваженим органом, поса­довою особою; б) мають чітко визначену структуру; в) містять владний припис (змістовна частина акта); г) мають письмову фор­му; г) розробляються і ухвалюються з дотримання встановленої процедури; д) є обов'язковими для виконання; е) забезпечуються захистом на випадок їх невиконання, неналежного виконання чи можливого порушення.