Правове регулювання взаємовідносин органів державної влади з органами місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування найтісніше пов'язане з органами де­ржавної влади, тому правове регулювання їх взаємовідносин має важливе значення для розвитку як окремих адміністративно-те­риторіальних одиниць, так і країни в цілому. Конституція Ук­раїни встановлює обов'язок держави брати участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтри­мувати місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого са­моврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою (ч. З ст. 142). Таким чином, де­

ржава гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для реалізації власних і делегованих державою функцій та повноважень і забезпечення населення послугами на рівні міні­мальних соціальних потреб. Держава бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів шляхом закріплення за ними на ста­більній основі частини загальнодержавних податків, зборів та ін­ших обов'язкових платежів (податок із доходів фізичних осіб, по­даток на прибуток підприємств і фінансових установ комунальної власності тощо).

Окрім цього, державна фінансова підтримка місцевого самов­рядування здійснюється шляхом надання місцевим бюджетам із Державного бюджету України трансфертів у вигляді дотацій та субвенцій. Дотації безоплатно й безповоротно надаються для ви­рівнювання дохідної спроможності відповідного місцевого бюд­жету, який його отримує. Субвенції надаються місцевим бюдже­там для здійснення певної мети, програми, наприклад, програми соціального захисту, інвестиційного проекту, для компенсації втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених де­ржавою, і т.ін.

У разі, якщо державні органи приймають рішення, що призво­дять до додаткових витрат із місцевих бюджетів, які не були запла­новані, держава має компенсувати ці витрати й надати необхідні фінансові ресурси органам місцевого самоврядування. Разом із тим, слід зазначити, що сьогодні ефективного механізму компен­сації таких витрат немає.

Відповідно до ст. 143 Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноважен­ня органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності.

І аким чином, конституційно закріплюються два види повно- шіжсмі. у органів місцевого самоврядування: власні і делеговані. І к-обхідно також звернути увагу, що мова йде лише про окремі

повноваження органів виконавчої влади, тобто їх перелік не пови­нен переважати власних повноважень органів місцевого самовря­дування. Таке делегування може відбуватися виключно на законо­давчій основі. На сьогодні перелік повноважень органів виконавчої влади, делегованих органам місцевого самоврядування, міститься у главі 2 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Делегу­вання повноважень органів державної виконавчої влади органам місцевого самоврядування у світовій практиці застосовується з метою економії фінансових і людських ресурсів, створення опти­мальної моделі управління регіонами. Така практика не порушує автономію місцевого самоврядування в межах його власних пов­новажень. Держава гарантує здійснення цих повноважень за раху­нок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків. У ст. 64 Бюджетного Кодексу Украї­ни визначається перелік доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.

Для забезпечення виконання делегованих повноважень орга­нами місцевого самоврядування держава може передавати їм від­повідні об'єкти державної власності. Згідно із Законом України від 3 березня 1998 р. «Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності» майно, що знаходиться в державній влас­ності, може бути передане в комунальну власність територіальних громад безоплатно або шляхом обміну, в тому числі в безоплатне користування або в оренду. Об'єктами передачі можуть бути ціліс­ні майнові комплекси підприємств, установ, організацій, їх струк­турних підрозділів, нерухоме майно (будівлі, споруди, у тому чис­лі об'єкти незавершеного будівництва, приміщення), інше окреме індивідуально визначене майно підприємств, акції (частки, паї), що належать державі в майні господарських товариств, житловий фонд та інші об'єкти соціальної інфраструктури, у тому числі із незавершеним будівництвом, які перебувають у повному госпо­дарському віданні чи оперативному управлінні державних підпри­ємств, установ, організацій.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед державою. Підстави,

види і порядок відповідальності органів та посадових осіб міс­цевого самоврядування визначаються Конституцією та законами України. Органи місцевого самоврядування з питань здійснен­ня ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади затверджено постано­вою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. № 339, відповідно до якої контроль покладається на місцеві державні адміністрації та Раду міністрів Автономної Республіки Крим, а у випадках, передбачених законодавством, - на міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні орга­ни. Контроль здійснюється шляхом аналізу актів органів місцево­го самоврядування, надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень, проведення перевірок діяльності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Порядок, періодичність і строки проведення таких перевірок визначаються керівником органу, що здійснює конт­роль. За рішенням Кабінету Міністрів України можуть прово­дитися комплексні перевірки здійснення виконавчими органами і:іііі,сі.ких, селищних, міських рад делегованих повноважень та моле заслуховуватися інформація посадових осіб місцевого са- момрндуманнн про стан їх виконання.

Лі шинуючи таємодію місцевого самоврядування й державної пишім. псоПхідно дослідити проблему юридичного закріплення м є m і фчрм лі'Р'Мшюго регулювання, контролю й нагляду. Міні- Miiiii.no її 11 > N чіііімн її ннтлиіія правового регулювання місцевого міі н міні мм,м її. і мім./іитіїолиіи лише органи державної влади

її І"........ ■ • • ним |) ІIIІ II м ро шиї ку економіки, політичної і правової

Il V НІ. І VІ»II. мри ІІІІМІІІІІНІІ коїкчнсусу щодо ОСНОВНИХ демократич­нії¹! цінної ц ії. 11 |ігц нкііч і пандYmiic право населення на місцеве і. іімои|пі/і\ шпіци. M V к і >іі 11 ■ ■ дерліііший вилив на сферу місцевого і іімічі|ін/іміііііііч доколі іімчіїмії. і неодноразово науковці вказува­ні ми і ici їй \ ід ми: 11, іпні) їмсншсішя, однак його обмеження, на наш мої пил. помітно здійснюватися одночасно з розширення контроль­ний і іі.и нядоних функцій з боку інших інститутів громадянського і. vcmiii.ciiiii (політичних партій, громадських організацій, профс­

пілок та ін.). Необхідна докорінна зміна характеру як прямих, так і зворотних зв'язків між державою, людиною й суспільством, а це потребує розробки нової наукової парадигми, в основу якої буде закладено алгоритм, який сформує систему горизонтальних взаємозв'язків між людьми і сприятиме розвитку їх не лише на державному, а й на загальносвітовому рівні'.

Дотримуючись принципу правової, організаційної та матеріаль­но-фінансової самостійності, органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією та законами України до повно­важень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в ін­ших випадках, передбачених законом.

Місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-еко­номічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів; підзвітними і підконтрольними в частині повноважень, делего­ваних їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад із зазначених питань. Районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обгрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної, облас­ної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент Ук­раїни приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Практики делегування обласними й районними радами пов­новажень щодо вирішення питань місцевого значення органам державної влади стримує розвиток місцевого самоврядування на районному та обласному рівні. Навіть ураховуючи, що таке деле­гування здійснюється добровільно, на підставі рішень відповідних рад, це суперечить природі місцевого самоврядування. Конститу-

' Мартиненко В. М. Державне управління: шлях до нової парадигми (теорія та методологія) [Текст]: [монографія] / В. М. Мартиненко. - X.: Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2003. - С. 71.

ційні положення про визнання й гарантування в Україні місцевого самоврядування»значають, що питання місцевого значення мо­жуть і повинні вирішувати саме територіальні громади або ж від їх імені та в їх інтересах органи місцевого самоврядування, а не органи державної влади. Неприпустимість обмеження місцевого самоврядування і належних йому повноважень є однією з основ конституційного статусу місцевого самоврядування. У той же час вона пов'язана з регулюванням прав та свобод людини і громадя­нина, оскільки будь-яке подібне обмеження безпосередньо впливає на нормативно-правовий зміст і повноту права громадян на здій­снення місцевого самоврядування. Отже, враховуючи це, вважає­мо неприпустимим навіть добровільне (на підставі рішення органу місцевого самоврядування чи договору) передання повноважень (у цілому чи хоча б частини) щодо вирішення питань місцевого зна­чення органам державної влади. Якщо наділення органів місцевого самоврядування повноваженнями органів виконавчої влади не су­перечить природі місцевого самоврядування, то здійснення органа­ми державної влади повноважень місцевого самоврядування приз­водить до ліквідації останнього на відповідному рівні. Аналогічне питання було предметом розгляду Конституційного Суду Російсь­кої Федерації, який у своїй Постанові від ЗО листопада 2000 р. у справі про конституційність окремих положень Уставу (Основно­го закону) Курської області визнав таким, що суперечать Консти­туції РФ положення п. З і 5 ст. 21 Уставу, оскільки їх буквальний зміст не виключає можливості передання органам державної влади Курської області повноважень щодо вирішення питань місцевого значення в будь-якому обсязі, що може всупереч вимогам ст. 55 (ч. 3) Конституції РФ не лише обмежити право громадян на здій­снення місцевого самоврядування, а й поставити під загрозу саме його існування на частині території Курської області¹.

Акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної в місті (у разі її створення) ради, прийняті в ме­жах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всі­

^[1] Защита прав местного самоуправления органами консгитуционного право­судия России. Т. 1 / [под. ред. Т. П Морщаковой]. - М.: ООО «Городец-издат», 2003.-С. 55.

ма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування мають пра­во звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого само­врядування. Місцеві органи виконавчої влади несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самовряду­вання за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у результаті невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень.

У разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, вона повинна повідомити про це відповідні органи та посадових осіб місцевого самоврядування. Форми і зміст взаємовідносин органів державної влади й місцевого самоврядування повинні вибудовуватися від­повідно до конституційно-правових засад організації публічної влади в Україні з урахуванням політики децентралізації й декон- центрації влади, єдності територіальної основи і значного числа об'єктів управлінської діяльності, пріоритетності прав та свобод людини і громадянина. В. Стретович підкреслює, що уряд України має вживати заходи для посилення координаційної ролі держави в реалізації єдиної державної регіональної політики шляхом розроб­лення й застосування уніфікованої методики визначення рейтин­гу соціально-економічного розвитку регіонів і системи оператив­ного обміну інформацією стосовно найважливіших питань між центральними органами державної влади й органами місцевого самоврядування, а також упровадження дійового механізму спів­праці центральних і місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування заради узгодження інтересів загально­державного й регіонального розвитку, спільного розв'язання про­блем, що стримують розвиток регіонів¹.

^[1] Стретович В. Забезпечення відкритості органів державної влади та місце­вого самоврядування / В. Стретович // Аспекти самоврядування. - 2005. - № 2. -С. 16.

Уважаємо, щовзаємодія між органами місцевого самоврядуван­ня й державною владою повинна мати чітку методологічну основу та втілюватися в різноманітних організаційно-правових формах, зокрема: (а) інституційних - створення спільних органів (коор­динаційних, консультативних, дорадчих); (б) правових - участь у розробці певних правових актів; (в) організаційних - проведен­ня спільних заходів (розширених колегій, засідань президій рад, семінарів, конференцій, «круглих столів», звітів перед громадами, перевірок тощо), участь посадових осіб місцевих держадміністра­цій у засіданнях органів місцевого самоврядування чи депутатів і муніципальних службовців у роботі держадміністрацій; (г) ін­формаційних - обмін інформацією з питань місцевого значення (листування, телефонні переговори, надсилання проектів рішень і копій прийнятих актів, застосування ЗМІ тощо); (ґ) матеріаль­но-фінансових — спільне фінансування проектів регіонального значення, створення спільних підприємств та організацій. Із ме­тою забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування й організації їх ефективної взаємодії з органами державної влади потрібно втілити в життя систему інформаційно-аналітичної під­тримки з використанням сучасних інформаційних технологій. Для цього треба створити локальні інформаційні мережі органів місце­вого самоврядування, регіональних аналітичних центрів, забезпе­чити їх об'єднання з державними інформаційними системами.