Особливості нормотворчого процесу в органах місцевого самоврядування

Серед актів місцевих рад і їх органів провідне місце посіда­ють нормативні акти, які суттєво відрізняються від актів ненор­мативного характеру насамперед своєю юридичною природою. Нагадаємо, що нормативно-правовий акт традиційно розуміється як письмовий акт - документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом за визначеною формою і процедурою, який спрямова­ний на регулювання суспільних відносин шляхом установлення загальнообов'язкових прав і обов'язків для неозначеного кола осіб та розрахований на багаторазове застосування.

Нормативність для актів місцевого самоврядування має особ­ливу природу, адже вона завжди виступає як властивість саме пра­вової норми, що поряд із формальною визначеністю, державною забезпеченістю, правозобов'язуючою дією, системністю визначає цей суспільний феномен. Під нормативністю відносно права в ці­лому необхідно розуміти щось глибоко юридичне і більш значне соціально, безпосередньо пов'язане з власною цінністю права. В цьому сенсі нормативність визначає, що право за допомогою за­

' Проблеми функціонування місцевих рад та їх виконавчих органів [Текст]: монографія / [за ред. Ю.М. Тодики]. - X.: Право, 2009. - С. 381. 260

гальних правил реалізує потребу суспільства в існуванні норма­тивних засад і охоплює всі сфери соціального життя¹.

Отже, як частина суспільства, місцеве самоврядування також іде шляхом унормування власних процесів і створення своєї сис­теми регуляторів. Правова система закріплює цю можливість і га­рантує таке право, а територіальна громада самостійно або через свої органи створює регулюючу матерію, аналогічну правовим нормам. Більше того, держава встановлює вимоги та умови для тотожності нормативності права й актів територіальних структур, оскільки санкціонування останніх має грунтуватися на єдиних під­ходах нормотворення і нормозастосування.

Рішення органів місцевого самоврядування поділяються на нор- митішні та індивідуальні (конкретні)². Такий поділ рішень органів пішли г властивим для всіх публічних установ, оскільки владний ■;м> і h і мк самостійно встановлює норми права, так і застосовує в ми m ■ 1111 ■ ■ прпионі приписи. Різниця цих актів окреслюється нор­ми і iiniiiL і m. іим.і- нормативний акт, як правило, не має обмежень v чіп і ш і m кипа суб'єктів. Навпаки, індивідуальний (конкретний) іікі ne m: і ліпшім«' загальнообов'язкові правила поведінки, а за­кришим прими і и обов'язки для конкретних суб'єктів. Як зазначив Коїісііііуційппй І уд України у Рішенні від 23 червня 1997 року.N".'-рп, «чи сногю природою ненормативні правові акти, на відмі­ну під нормативних, нстановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують сною дію»³.

Отже, нормативний правовий акт місцевого самоврядуван­ня — це офіційний письмовий документ, прийнятий (виданий)

¹ Ллексеев С. С. Теория права [Текст] / С. С. Алексеев. - М.: Изд-во БЕК, 1994.-С. 87-88.

■' Пархоменко H. М. Джерела права: проблеми теорії та методології [Текст]: монографія / H. М. Пархоменко. - К.: Юрид. думка, 2008. - С. 160-166.

^[1] Рішення Конституційного Суду України у справі щодо відповідності Кон-

сгигуції України (конституційності) положення підпункту 2 пункту 3 розділу IV Закону України «Про Конституційний Суд України» стосовно правових актів органів Верховної Ради України (справа про акти органів Верховної Ради Украї­

ни) // Офіційний вісник України. - 1997. - № 27. - Ст. 155.

уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній чинним законодавством України формі та за встановленою про­цедурою в межах його компетенції, що містить норми права і спрямований на регулювання суспільних відносин, розрахова­ний на широке коло осіб та неодноразове застосування, неза­лежно від строку дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в ньому містяться, у тому числі з гри­фами, що обмежують до них доступ, а також прийняті в поряд­ку експерименту.

Серед нормативних актів місцевого самоврядування найбільш поширеними є положення, інструкції, правила, вони повинні за­тверджуватися розпорядчим документом, вид якого (наказ, розпо­рядження, рішення) визначається актами законодавства та поло­женнями (статутами) про орган, що видав акт.

Положення - це нормативно-правовий акт, що встановлює структуру і функції будь-якого органу або визначає порядок будь- якої діяльності. Наприклад: рішеннями місцевих рад можуть бути затверджені положення про відділи, управління, інші їх виконавчі органи; положення про порядок і правила проведення феєрверків на території міста; наказом керівника управління може бути за­тверджене положення про порядок проведення міського конкурсу програм і проектів у галузі сімейної політики.

Інструкція - це нормативно-правовий акт, який установлює порядок застосування актів законодавства, прийнятих органа­ми державної влади, або актів прийнятих органами, посадовими особами місцевого самоврядування, а також порядок здійснення будь-якої діяльності. Наприклад, наказом головного управління охорони здоров'я затверджена «Інструкція про організацію надан­ня амбулаторної психіатричної допомоги дітям», наказом началь­ника управління охорони пам'яток історії, культури та історич­ного середовища затверджена інструкція з діловодства в апараті управління та його структурних підрозділах.

Правила - це звід правових норм, що регламентують діяльність певної галузі виробництва чи окремий вид діяльності. Наприклад, рішенням міських рад затверджуються правила благоустрою міс­та, правила забудови міста, правила приймання стічних вод під­приємств до системи каналізації міста тощо.

Ефективність актів місцевого самоврядування багато в чому залежить від ретельності роботи органів і посадових осіб на ета­пі їх розробки і прийняття. Для підготовки найбільш важливих та складних проектів, як правило, органи місцевого самоврядування створюють комісії (робочі групи). У разі необхідності до розробки проекту залучаються вчені та кваліфіковані спеціалісти-практики. Однак слід відзначити, що підготовка, прийняття та реалізація ак­тів місцевого самоврядування не завжди здійснюється з дотриман­ням таких загальних принципів як законність, демократизм, широ­ке залучення громадян, гласність і врахування громадської думки, колективність і колегіальність, гуманізм і справедливість.

І Іравотворчий процес повинен розпочинатися з виявлення ініціат иви і визначення необхідності прийняття акта. В цьому може дономоп и опитування, цей метод дає можливість досить швидко інрпміїпі необхідний інформаційно-довідковий матеріал. Може 111 •• пішім і ік и експертне опитування, найкращі результати воно дає и міч німі,інках. коли необхідно здійснити прогноз наслідків при­пнім ні ют чн іншого нормативного рішення, тобто за умов від- і.-у і мої: 11 пГю недостатності необхідної для оцінки інформації. За іііїииііоі' і і шдііоііідних умов доцільним є створення постійно дію­чи! і рун с к спер гін і і певних напрямів нормативного регулювання. Досконале регулювання цієї стадії дозволить суттєво підняти ре­зультативність діяльності органів місцевого самоврядування.

Практика роботи над проектами нормативних актів місцевого самоврядування свідчить, що обов'язковими складниками нор- могворчого процесу мають бути: 1) вивчення матеріалів, необхід­них для розробки проекту; 2) розробка пропозицій щодо суті пи­тань, які становлять зміст проекту; 3) обговорення підготовлених пропозицій та складання проекту; 4) підготовка переліку актів, які втратять чинність або в які будуть внесені відповідні зміни у зв'язку з прийняттям підготовленого акта; 5) направлення проек­ту на відгук (рецензування) відповідним органам та організаціям; 6) розгляд одержаних зауважень та пропозицій, уточнення проек­ту; 7) прийняття (затвердження) нормативного акта.

Очевидно, що підготовка проекту нормативно-правового акта неможлива без дотримання усталених принципів нормотворення, до яких можна віднести: 1) розміщення спочатку більш загальних,

а потім конкретніших положень; 2) об'єднання положень загаль­ного характеру, що стосуються всієї сукупності спеціальних ма­теріальних або процесуальних норм, в окрему частину або главу; 3) уникнення повторів загальних приписів в інших частинах, роз­ділах або главах без крайньої потреби; 4) передування матеріаль­них норм процесуальним, якщо останні спрямовані на забезпечен­ня реалізації матеріальних норм; 5) відповідність послідовності викладу спеціальних положень проекту логіці предмета регулю­вання; 6) розміщення наприкінці проекту положень про контроль за виконанням нормативно-правового акта, відповідальність за його порушення, а також у разі необхідності перехідних та прикін­цевих положень (термін набрання чинності актом, перелік актів, які втрачають силу або до яких мають бути внесені зміни у зв'язку з його прийняттям і т. ін.).

У ході підготовки проекту нормативно-правового акта також доцільно порівняти характер нормативного регулювання тих же або аналогічних питань у минулому. Це необхідно для: а) визна­чення шляхів вирішення того чи іншого правового питання, що застосовувалося в минулому; б) збереження певного рівня наступ­ництва під час регулювання однорідних суспільних відносин, про­ведення важливих правових реформ; уникнення повторів правових приписів, які вже діяли в попередні часи і вочевидь не виправдали себе. Можливе також порівняння положень проекту нормативно- правового акта з актами органів самоврядування зарубіжних країн, якими регулюється така ж або аналогічна сфера суспільних від­носин. Це дасть змогу підготувати проект, який буде відповідати сучасним тенденціям нормотворення, визначити найбільш вдалі шляхи правового регулювання відносин з урахуванням специфіч­них умов України, особливо з тих питань, де в нас немає достат­нього досвіду нормативного регулювання. Необхідність залучення досвіду інших країн буде дедалі зростати, враховуючи підтриману міжнародним співтовариством тенденцію уніфікації національних законодавств.

Правові норми, конструкції та терміни, що містяться в тексті проекту нормативно-правового акта, повинні відповідати базовим положенням теорії нормотворення, зокрема таким, як: а) дотри­мання загальної структури правової норми (гіпотеза, диспозиція,

а потім конкретніших положень; 2) об'єднання положень загаль­ного характеру, що стосуються всієї сукупності спеціальних ма­теріальних або процесуальних норм, в окрему частину або главу; 3) уникнення повторів загальних приписів в інших частинах, роз­ділах або главах без крайньої потреби; 4) передування матеріаль­них норм процесуальним, якщо останні спрямовані на забезпечен­ня реалізації матеріальних норм; 5) відповідність послідовності викладу спеціальних положень проекту логіці предмета регулю­вання; 6) розміщення наприкінці проекту положень про контроль за виконанням нормативно-правового акта, відповідальність за його порушення, а також у разі необхідності перехідних та прикін­цевих положень (термін набрання чинності актом, перелік актів, які втрачають силу або до яких мають бути внесені зміни у зв'язку з його прийняттям і т. ін.).

У ході підготовки проекту нормативно-правового акта також доцільно порівняти характер нормативного регулювання тих же або аналогічних питань у минулому. Це необхідно для: а) визна­чення шляхів вирішення того чи іншого правового питання, що застосовувалося в минулому; б) збереження певного рівня наступ­ництва під час регулювання однорідних суспільних відносин, про­ведення важливих правових реформ; уникнення повторів правових приписів, які вже діяли в попередні часи і вочевидь не виправдали себе. Можливе також порівняння положень проекту нормативно- правового акта з актами органів самоврядування зарубіжних країн, якими регулюється така ж або аналогічна сфера суспільних від­носин. Це дасть змогу підготувати проект, який буде відповідати сучасним тенденціям нормотворення, визначити найбільш вдалі шляхи правового регулювання відносин з урахуванням специфіч­них умов України, особливо з тих питань, де в нас немає достат­нього досвіду нормативного регулювання. Необхідність залучення досвіду інших країн буде дедалі зростати, враховуючи підтриману міжнародним співтовариством тенденцію уніфікації національних законодавств.

Правові норми, конструкції та терміни, що містяться в тексті проекту нормативно-правового акта, повинні відповідати базовим положенням теорії нормотворення, зокрема таким, як: а) дотри­мання загальної структури правової норми (гіпотеза, диспозиція,

кларативними, тому що не вироблено конкретних механізмів їх реалізації.

Прийняття нормативних актів органами публічного управ­ління, наприклад у США, передбачає кілька варіантів процедур:

¹²⁵ формальне нормотворення (formal rulemakingj;

¹²⁶ неформальне або нормотворення з повідомленням та комен­туванням (informal or notice and conming rulemaking);

¹²⁷ виняткове нормотворення (extpted rulemaking).

Ці три процедури відрізняються в основному ступенем залучен­ня приватних осіб до прийняття нормативних актів. Останні прий­маються адміністративними структурами, які в більшості випадків безпосередньо не обираються населенням. Тому демократичні де­ржави вважають за необхідне залучати представників громадсь­кості (передусім - заінтересовані підприємницькі та неприбуткові організації) до процедури прийняття нормативних актів адмініст­рації. Таким чином, ці акти набувають більшої легітимності та довіри в приватних осіб - адресатів установлених органами пуб­лічної адміністрації юридичних норм.

Друга із зазначених процедур - неформальне нормотворення - є найпоширенішою в американській практиці. Відповідно до па­раграфу 553 Акта про адміністративну процедуру кожна агенція зобов'язана:

¹²⁸ повідомити про запропоновані проекти правил (нормативних актів адміністрації) у спеціальному виданні «Федеральний реєстр» із зазначенням часу, місця та характеру процедури публічного тво­рення правил, правових підстав його прийняття та сутності запро­понованого правила;

¹²⁹ надати заінтересованим особам можливість узяти участь у творенні правил шляхом подання письмових даних, поглядів або аргументів без можливості їх усної презентації;

¹³⁰ прийняти остаточний варіант правила (закон не зобов'язує агенцію враховувати всі подані пропозиції до проекту правил, адже через суперечності між різними позиціями це об'єктивно не­можливо, але на практиці обґрунтовані з погляду публічних інте­ресів аргументи зазвичай ураховуються) та опублікувати його в тому ж «Федеральному реєстрі» не пізніше, ніж за тридцять днів до набуття ним чинності.

Третій варіант прийняття нормативних актів адміністрації — виняткове нормотворення, передбачає випадки, коли агенція не зобов'язана залучати громадськість до нормотворчої процедури. Однак і в цих випадках агенція повинна керуватися публічним інтересом, визначення якого належатиме до сфери адміністратив­ного розсуду. Отже, в інших зарубіжних країнах процедури прий­няття нормативних актів адміністрації не містять таких жорстких правил щодо залучення до них зацікавлених суб'єктів із приватно­го сектору. Наприклад, у Японії при прийнятті нормативних актів адміністративними органами важливе значення має думка, вис­ловлена із цього приводу консультативними органами, які форму­ються при органах публічного управління. До їх складу належать відомі політичні діячі, представники підприємницьких структур, науковці¹.

Кількість нормативних актів місцевих рад і їх органів за остан­ні роки значно зросла, це свідчить про зростання ролі місцевого самоврядування в суспільному розвитку України. Разом із тим, необхідно покращити нормотворчу діяльність органів місцевого самоврядування, вивчати досвід інших регіонів, проводити пос­тійний моніторинг практики застосування актів для виявлення оптимальних напрямів їх удосконалення, виявляти прогалини, суперечності та інші недоліки нормативних актів, налагодити ро­боту щодо прогнозування позитивних і негативних наслідків, що можуть виникнути на практиці у зв'язку з прийняттям нового акта, та враховувати їх у процесі нормотворчої діяльності.