Індивідуальні та колегіальні форми прийняття муніципальних рішень

Можливість прийняття органом або посадовою особою рішен­ня, що оформлюється у вигляді акта органу місцевого самовряду­вання є важливою і необхідною складовою їх правового статусу, що визначає коло адміністративних можливостей органу влади. Функції і компетенція становлять зміст діяльності органів. Повне визначення всіх напрямків роботи сприяє встановленню предметів відання і повноважень на засадах комплексності й виключності. Закріплення прав і обов'язків органів місцевого самоврядування окреслює можливості діяльності владної установи, характер впли­ву на розвиток суспільних відносин, що визначає їх значення для здійснення муніципальної влади. У свою чергу зміст, як прави­ло, завжди знаходить свою форму, що проявляється в зовнішній стороні функціонування владної інституції. Зовнішня реалізація повноважень має суттєве значення для діяльності органу, оскільки вона є безпосереднім засобом управління суспільними процеса­ми, показує стан і характер здійснення прав і обов'язків конкрет-

ням суб'єктом на певній території у визначений час. Аналіз форм діяльності дає можливість дослідити діяльність органу з реалізації власних функцій, взаємовідносини з іншими органами публічної влади, а також існуючі відносини між органом територіальної гро­мади й суспільством (його групами).

Зміст і форма завжди повинні знаходитися в гармонії, від­повідаючи і впливаючи один на одного. Розвиток суспільства і держави передбачає постійне вдосконалення форм роботи. Вони не менш важливі для визначення напрямків діяльності організа­ційних структур, аніж їхня внутрішня сутність та її спрямування з боку держави шляхом зміни, уточнення або доповнення компе­тенції. Форма реалізації повноважень завжди залежатиме від рівня розвитку суспільства, політичних процесів, досягнень науки і тех­ніки, демографічних, моральних особливостей, традиції тощо.

Виходячи із зазначеного, можливість приймати акти є необ­хідною умовою органу влади, який наділяється владними повно­важеннями. Інакше кажучи, наділяючи правами та обов'язками, правоустановчий орган водночас повинен передбачити юридичну форму реалізації цих правообов'язків.

Колегіально рішення приймаються місцевою радою, її органа­ми та виконавчим комітетом сільської, селищної, міської, район­ної в місті ради. Центральне місце в системі актів місцевого са­моврядування займають рішення місцевих рад, їх відмінність від актів інших органів місцевого самоврядування зумовлена на­самперед різним обсягом, характером та змістом їх компетенції. Місцеві ради, здійснюючи від імені і в інтересах територіальних громад повноваження місцевого самоврядування, вирішують го­ловні, найбільш важливі питання місцевого значення. Ці рішення, як правило, мають організуючий і спрямовуючий характер, адже значною мірою на їх основі будується робота постійних комісій, виконавчих комітетів, відділів, управлінь та інших їх виконавчих органів, підприємств, організацій, установ, які знаходяться на від­повідній території.

Процедура підготовки і прийняття рішень місцевих рад в ос­новному визначається регламентами рад. Як правило, рішення приймаються на пленарному засіданні після обговорення більшіс­тю депутатів від загального складу ради, однак є також випадки,

визначені законодавством, коли необхідна кваліфікована біль­шість. При встановленні результатів голосування враховується го­лос сільського, селищного, міського голови, якщо він бере участь у пленарному засіданні відповідної ради.

Рішення рад у більшості випадків приймаються відкритим (у тому числі поіменним) голосуванням. Таємне голосування обов'язково проводиться:

- сільською, селищною, міською радою у випадках: а) обрання за пропозицією сільського, селищного, міського голови напосаду та звільнення з посади секретаря ради; б) прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови;

- районною, обласною, районною в місті (у разі її створення) радою у випадках: а) обрання голови районної, обласної, районної в місті (у разі її створення) ради, заступника голови ради, звіль­нення їх з посади; б) прийняття рішення про недовіру голові від­повідної місцевої державної адміністрації; в) внесення до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Рішення сільської, селищної, міської ради в п'ятиденний строк із моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищ­ним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Це рішення рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути, якщо зауваження сіль­ського, селищного, міського голови відхилені і рада підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від її загально­го складу, воно набирає чинності. Право сільського, селищного, міського голови зупиняти рішення відповідних рад є одним із най­більш дієвих важелів впливу на представницький орган, основним елементом системи стримувань і противаг, яка запроваджена зако­нодавцем на місцевому рівні. Рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк уведення цих рі­шень у дію.

Окрему групу актів місцевого самоврядування становлять вис­новки та рекомендації постійних комісій місцевих рад, які прийма­ються на їх засіданнях більшістю голосів від їх загального складу.

Хоч акти постійних комісій місцевих рад і названі рекомендація­ми, вони підлягають обов'язковому розгляду органами, підпри­ємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким адресовані, з обов'язковим повідомленням постійних комісій про результати розгляду і вжиті заходи.

Рішення виконавчих комітетів місцевих рад приймаються ко­легіально, встановлюють обов'язкові, нормативні і ненормативні приписи, регулюють найбільш важливі питання компетенції вико­навчих органів місцевих рад, які потребують колективного розгля­ду і вирішення. Акти виконавчих комітетів мають вищу юридичну силу в системі актів виконавчих органів місцевих рад. Законодавс­тво про місцеве самоврядування визначає в цілому повноваження виконавчих органів місцевих рад, а вже конкретний поділ повнова­жень між виконавчими органами повинна провести місцева рада.

Дослідження питання актів органів місцевого самоврядуван­ня як продукту діяльності певного колективу передбачає розгляд питань про технологію опрацювання рішень. Якість будь-якого рішення залежить від багатьох складників, що мають місце під час ініціювання, розробки, прийняття і набрання чинності актом, доведення його до виконавців, відстеження його ефективності й доцільності. Зазначеній проблематиці постійно приділяється увага з боку дослідників як у минулі роки, так і зараз¹.

У процесі розробки і прийняття актів органами місцевого са­моврядування актуальним є питання підвищення рівня професій­ності рішень із забезпеченням їх демократичності. Процес нормот- ворення органів місцевого самоврядування має характеризуватися

^[1] Радулгин Н. В. Вопросы совершенствования нормотворческой деятель­ности местных Советов / Н. В. Радулгин // Совершенствование работы Советов в современных условиях. - М.: Ин-т гос. и права АН СССР, 1976. - С. 80-92; Сели­ванов А. А. Проблемы качества решений и проблемы их исполнений / А. А. Се­ливанов // Исполнительный комитет местного Совета народных депутатов (про­блемы совершенствования организации и деятельности) / [отв. ред. И. Ф. Бутко]. - К.: Наук, думка, 1980. - С. 255-276; Рада та громада (або як залучити громадян до місцевого самоврядування): посіб. для працівників органів місцевого само­врядування. - К.: Академпрес, 2003. - 132 с.; Купрій В. Право бути почутим: участь молоді в прийнятті рішень на місцевому рівні / В. Купрій // Аспекти ма- соврядування. - 2005. - № 4 (30). - С. 45-47.

певним демократизмом, найбільш важливими сторонами якого є: (а) самостійність органів нормотворення; (б) участь громадян у виробленні й прийнятті актів; (в) колективність і колегіальність; (г) гласність. У сукупності вони створюють умови и гарантіі>часті громадян у нормотворчій діяльності органів місцевого самовряду­вання, забезпечують вираження і реалізацію волі та інтересів гро­мадян, забезпечують ефективність розв'язання загальнодержавних і місцевих завдань¹.

Індивідуальні форми прийняття муніципальних рішень прита­манні для єдиноначальних органів та посадових осіб місцевого са­моврядування. Найбільш важливими серед них є розпорядження сільських, селищних, міських голів та голів районних, обласних, районних у місті рад, які видаються в процесі оперативного уп­равління та вирішення питань, які віднесені до їх компетенції. За рішенням місцевої ради, крім повноважень, які закріплені за сіль­ськими, селищними, міськими головами чинним законодавством України, за ними може бути закріплено й інші повноваження ви­конавчих органів, які здійснюються ними одноособово.

Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів місцевих рад видають накази. Переважна більшість виконавчих органів місцевих рад діє за принципом єдиноначальності й видає акти, як правило, ненормативного характеру, що містять індивіду­ально-конкретні приписи й передбачають одноразове виконання.

Органи і посадові особи місцевого самоврядування приймають значну частину актів ненормативного характеру. Під ненорматив­ним юридичним актом місцевого самоврядування слід розуміти офіційний письмовий документ, прийнятий (виданий) уповно­важеним на це органом чи посадовою особою місцевого самов­рядування в межах його компетенції та у визначеній формі та за встановленою чинним законодавством України процедурою, що має оперативно-розпорядчий (разові доручення) чи персональний характер (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо), передбачає конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, дія яких вичер­

' Воронов Н. П. О демократизме выработки и принятия правовых актов ор­ганов местного самоуправления Н. П. Воронов, А. А. Пономаренко // Проблемы законности: респ. междувед. науч. сб. - X.: Основа, 1995. - Вип. 29. - С. 48.

пується одноразовим застосуванням (крім актів про затвердження положень, інструщій та інших, що містять правові норми).

Ці акти поділяються на правоскасовуючі, праводелегуючі, пра- воініціюючі, правопризупинюючі, правоухвалюючі, акти призна­чення на посаду і звільнення з неї, акти контрольні, запити, подан­ня, інформаційні, консультативні тощо. Найбільш поширеними є розпорядчі акти, під яким розуміється документ, що видається органом, посадовою особою місцевого самоврядування в процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою здій­снення покладених на нього завдань відповідно до встановленої законодавством компетенції.

Усі ненормативні акти місцевого самоврядування є вторинни­ми щодо правових, мають допоміжний характер і виконують низку різноманітних функцій: процедурну, конкретизуючу, індивідуалі­зуючу (персоніфікуючу), оперативного керівництва, - а також мо­жуть означувати умови, строки і характер дії нормативних актів. Особливість ненормативних актів полягає в тому, що вони не міс­тять норм права, результат їх дії - застосування правових норм до конкретних обставин, створення або зміна конкретних правовід­носин.

Окрім вищезазначених відмінностей, нормативні і ненорматив­ні акти місцевого самоврядування відрізняються також і за зміс­том регульованих відносин. За допомогою перших вирішуються найбільш важливі питання, що становлять компетенцію місцевого самоврядування, визначаються напрямки діяльності суб'єктів сис­теми місцевого самоврядування, а ненормативні (індивідуально- конкретні) акти адресовані персонально визначеним суб'єктам, і їх дія вичерпується, як правило, одноразовим застосуванням або точно визначеною кількістю разів.

Як доводить практика, наукова організація праці, підвищення професійності в роботі відчутно впливає на рівень демократизму в діяльності владних структур шляхом: (а) залучення громадськості до вироблення й реалізації політики і владних рішень, (б) створен­ня механізмів громадського контролю, (в) забезпечення простих і доступних каналів отримання інформації, (г) залучення найбіль­шого кола зацікавлених осіб до розробки проектів нормативно- правових актів тощо. Наприклад, згідно із Законом України «Про

засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» встановлена процедура прийняття рішення на принци­пах прозорості й урахування громадської думки¹. Таке врахуван­ня завдяки встановленню єдиного підходу здійснення відстежень результативності, підготовки аналізу регуляторного впливу, пла­нування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, їх оприлюднення тощо (ст. 5) дає змогу забезпечити розробку і прий­няття нормативно-правових актів на принципах доцільності, адек­ватності, ефективності, збалансованості й передбачуваності². На жаль, за свідченням практики муніципальних структур громадяни взагалі не беруть участі в обговоренні актів, що належать до сфери регулювання зазначеного закону.