Співвідношення повноважень представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування

Компетенція визначає специфічну роль кожного органу і в той же час забезпечує узгодженість їх дій. Чим вищий рівень органі­зації системі управління, тим більше значення має питання про взаємозв'язок і взаємодію її елементів '. В інституційному аспекті місцеве самоврядування - це система демократичних інститутів, через які територіальна громада здійснює в рамках закону функ­ції самоврядування. Відповідно до ч. 3. ст. 10 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» представницькі органи місцевого са­моврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повно­важень у порядку і межах, визначених законами України.

Органом, що відповідно до закону наділяється правом пред­ставляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення, є сільські, селищні, міські ради, логічно, що до їх відання віднесено право здійснювати в інтересах територіальної грома­ди функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України. Специфіка діяльності пред­ставницького органу зумовлює перелік завдань, які він повинен вирішувати. Прийняття рішень — це одне з головних завдань пред­ставницького органу. Чітко закріплена компетенція представни­цьких органів місцевого самоврядування є основою проведення реалістичної місцевої політики, яка характеризується розумінням обставин і пошуками можливих дій. Вона формується головним чином на сесіях ради, де приймаються численні рішення, що сто­суються умов життя громадян, визначаються довгострокові про­грами розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, вирішуються всі важливі справи територіальної грома­ди. Світовий досвід місцевого самоврядування свідчить, що пред­ставницький орган повинен вирішувати насамперед такі завдання: 1) означити проблему і шляхи її розв'язання; 2) своїми рішеннями оптимально регулювати питання місцевого життя; 3) сформувати

^[1] Лазарев Б. М. Компетенция органов управлення [Текст] / Б. М. Лазарев. -М.: Юрид. лит, 1972. -С. 12.

дієздатний виконавчий орган; 4) чітко і своєчасно поставити за­вдання перед виконавчим органом, визначити головні напрями і принципи, якими повинен керуватися цей орган; 5) активно кон­тролювати роботу виконавчого органу; 6) мобілізувати суспільну підтримку при розв'язання актуальних завдань і проблем місцево­го життя¹.

Ради, як представницькі органи територіальних громад, є важ­ливою формою вияву та акумуляції волі та інтересів своїх вибор­ців, цивілізованою формою співробітництва та суперництва різних політичних і соціальних сил на місцевому рівні². Огляд проблем може потім привести до постановки перед виконавчим органом за­вдання - провести аналіз, скласти план або виконати окремі захо­ди. Щоб «не потонути» в розмаїтті окремих рішень, рада повинна виробляти головні напрямки. Обговорення питань сприяє форму­ванню позиції і є однією з найважливіших завдань представниць­кого органу. Важливі рішення повинні готуватися з урахуванням аргументів і контраргументів. З огляду на те, що прийняття рішен­ня є складним процесом, то рада в порядку розподілу праці може доручати підготовку деяких питань виконавчим органам. Участь спеціалістів у процесі колективного обговорення проекту рішення забезпечує його наукову обґрунтованість, гарантує високий рівень компетентності, відповідальності та ефективності³. Підготовка рі­шень виключно виконавчим органом приводить до того, що рада часто перетворюється в орган, що «ратифікує» рішення виконавчо­го органу. Керівники комісій через тісні зв'язки часто підтримують погляд виконавчого органу і приймають його позицію, оскільки він частіше за все має у своєму розпорядженні більше інформації.

Представницький орган, крім утілення в життя своїх рішень, часто займається і розв'язанням конкретних проблем та окремих

^[1] Гизевиус В. Политика местного самоуправления в ФРГ [Текст] / Вольфганг Гизевиус; [пер. с нем. Борис Воронов]. - [Бонн]: Фонд Фридриха Эберта, 1995. -С. 48.

^[1] Коваленко А. А. Конституційно-правове регулювання місцевого самовря­дування в Україні: питання теорії та практики [Текст] / А. А. Коваленко. - К.: Довіра, 1997.-С. 43.

^[1] Краснов М. А. Коллегиальность и персональная ответственность в работе местных Советов [Текст] / М. А. Краснов. - М.: Юрид. лит., 1986. - С. 10.

питаннь, підміняючи виконавчий орган. Зважаючи на значну кіль­кість питань та обмаль часу на їх розгляд, виникає проблема об­сягу інформації, що потребує оброблення. Рада може вирішити її, якщо сконцентрує свою увагу на вирішенні принципових проблем розвитку адміністративно-територіальної одиниці, що зачіпають інтереси більшості членів територіальної громади. Чим більша громада, тим більше повинна відповідна рада обмежуватися ви­рішенням основних проблем. Тобто необхідним є самообмеження для більшої ефективності її роботи. Перенасичення порядку денно­го сесії ради дрібними питаннями, технічними деталями не тільки не сприяє підвищенню ролі представницьких органів, а, навпаки, заважає цьому.

Компетенція рад як представницьких органів і компетенція ви­конавчих органів знаходяться в тісному функціональному зв'язку, але це не відношення цілого і частини. Місцеві ради не мають пра­ва здійснювати повноваження замість своїх виконавчих органів, а також замість сільських, селищних, міських голів.

Галузеве законодавство, як правило, встановлює компетенцію органів місцевого самоврядування, виходячи з принципу, який панував у радянський період, не виділяючи окремо компетен­цію представницьких органів, виконавчих органів і компетенцію сільського, селищного, міського голови, що є одним із основних стримувальних чинників розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Розподіл компетенції між сільською, селищною, міською рада­ми та їх виконавчими органами - це питання не стільки організа­ційно-технічне, скільки соціально-політичне. Від того, яку нормах права визначена роль рад у вирішенні питань місцевого значення, і як ці норми реалізуються в житті, залежить ступінь реального впливу представницького органу і громади на розв'язання цих питань¹. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» вирішив проблему співвідношення представницьких і виконавчих органів у сфері місцевого самоврядування найрадикальнішим способом й однаково для всієї держави. Законодавець відкинув усі спроби допустити використання інших моделей взаємовідносин представ­

' Лазарев Б. М. Компетенция органов управлення [Текст] / Б. М. Лазарев. -М.: Юрид. лит, 1972.-С. 104.

ницьких і виконавчих органів. Між тим, світова практика свідчить про те, що навіть в одній країні може використовуватися декілька моделей місцевого самоврядування. Більш того, Європейська хар­тія місцевого самоврядування передбачає право обраних рад або асамблей мати у своєму розпорядженні виконавчі органи, що від­повідальні перед ними. Тяжіння до однотипності, якихось універ­сальних стандартів здатне гальмувати спонукальні стимули, які є невід'ємними ознаками самоврядної спільноти. Саме тому обсяг послуг, що надаються на місцях, як і обсяг функцій, повинен змі­нюватися залежно від потреб і умов, вимог та бажань, виходячи з принципу доцільності для громади¹.

Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про роз­межування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою в межах повноважень, наданих ви­конавчим органам. В основі такого розмежування лежить перелік функцій, які повинен реалізовувати відповідний орган. Як відомо, більшість функцій місцевих рад здійснюється через правовідно­сини, оскільки функції - це передумова для виникнення реальних правовідносин, а владні повноваження - юридичні засоби такої реалізації, зв'язок між повноваженнями та функціями провадиться на юридичному рівні, повноваження є явищем юридичним і має стикатися з юридичним проявом функцій.

Можна виділити дві ключові сфери діяльності органу місце­вого самоврядування й окреслити головні напрямки роботи пред­ставницької та виконавчої гілок. По-перше, це дослідження й виз­начення поточних і перспективних потреб населення, задоволення яких воно очікує від органів місцевого самоврядування, визна­чення пріоритетів у їх задоволенні й у відповідному розподілі фі­нансових ресурсів, постановка нагальних проблем і завдань перед виконавчими органами. Усе це - головний напрямок діяльності представницьких органів місцевого самоврядування, депутати яких репрезентують очікування всіх верств громади: різних груп населення, підприємців і підприємств, політичних партій та рухів. Друга сфера - професійне розв'язання проблем і завдань розвитку

' Некрич А. Важка ти, ноша самоврядування / А. Некрич // Віче. - 1997. -№ 5. -С. 43.

громади в умовах завжди обмежених ресурсів шляхом підготов­ки для затвердження місцевою радою рішень щодо створення від­повідної системи управління й комунальних організацій, а також конструктивної взаємодії з виробничими, громадськими, іншими організаціями та органами місцевої державної влади. Перелічені сфери суспільних відносин є предметом діяльності виконавчих, органів місцевого самоврядування. Розуміння ролі й місця кож­ної з владних гілок у межах реалізації функцій місцевого само­врядування допомагає більш чітко визначити сфери їх впливу й відповідальності, критерії ефективності роботи, сприяє побудові раціональної системи прийняття стратегічних управлінських рі­шень щодо розвитку регіону.

Виконавчі органи сільської, селищної, міської ради виконують ве­личезний обсяг роботи в управлінні місцевими справами, що потре­бує безперервної, послідовної і компетентної роботи професіональ­них службовців. Завдання, які стоять перед виконавчими органами постійно ускладнюються, і це, у свою чергу, потребує удосконалення системи правового регулювання форм і методів їх діяльності, підбо­ру й підготовки кадрів. У зарубіжних країнах із розвитком суспіль­ства простежується тенденція до зниження ролі представницьких органів. Тільки службовці-професіонали можуть у сучасних умовах ефективно здійснювати управлінські функції, а тому все більше ви­користовується тип муніципального управління, коли рада для керів­ництва її виконавчими органами призначає професійного менеджера (муніципального директора, генерального керуючого).