Георгий Васильевич Чичерин 27 страница

заявление со стороны трех следующих друг за другом собраний, что составляет

собственно удлинение срока. В Соединенных Штатах предложение может быть сделано

двумя третями законодательных собраний отдельных штатов, в каковой случае

самая формулировка его возлагается на особо созванный конвент. В Швейцарии

инициатива может исходить от народа; для этого достаточно заявление о необходимости

изменить конституцию, подписанное 30.000 граждан.

Затем самое решение может быть предоставлено различным учреждениям. В

Бельгии, когда обе палаты, с согласия короля, заявили о необходимости изменить

конституцию, они расходятся и выбираются новые, которые решают вопрос большинством

двух третей в каждой. В Швейцарии обсуждение совершается новыми палатами,

но обыкновенным законодательным порядком, при чем требуется утверждение всеобщим

голосованием. Последнему предлагаются и предложения, исходящие от инициативы

граждан. Во Франции, для решения вопроса созывается Национальное Собрание,

составленное совокупно из Сената и Палаты Представителей. В Соединенных Штатах

предложение, исходящее от Конгресса или формулированное конвентом получает

силу, если оно утверждено тремя четвертями законодательных собраний отдельных

штатов или нарочно созванных для того конвентов. Все эти формальности не полагают

преград учредительной власти, а определяют только способы законного ее проявления.

Составление обыкновенных законов заключает в себе первоначальное их начертание,

обсуждение и наконец утверждение. Во всех этих действиях является существенная

разница между образами правления, в которых законодательная власть отделена

от правительственной и ограничивает последнюю, и теми, в которых обе власти

соединены в одних руках. В самодержавных государствах закон может быть издан

без всяких форм, в силу Высочайшей воли; в конституционных установляется известный

порядок, без которого закон не имеет силы. Однако требование осмотрительности

в обсуждении законов существует везде; разница состоит лишь в больших или

меньших гарантиях, которыми оно обставлено.

Первоначальное начертание законов в самодержавном правлении принадлежит

высшим органам правительственной власти; в конституционном порядке оно может

предоставляться и членам законодательных палат, хотя это право инициативы

признается не везде. Там, где оно существует, начертание закона по инициативе

представителей есть дело частное. Проект представляется в палату уже готовым;

затем дальнейшее движение ограничивается обсуждением в палатах и утверждением

главою государства. Когда же проект составляется правительством, то первоначальное

его начертание может быть поручено отдельному лицу, или особой комиссии специалистов,

или правительственным местам, заведующим отраслью, к которой относится закон,

или наконец, постоянным учреждениям, которым вверяются предварительные работы

по законодательству, например, у нас, учрежденное при Николае Павловиче Второе

Отделение собственной Его Величества канцелярии, или во Франции Государственному

Совету. Общего правила тут нет; все зависит от большей или меньшей сложности

закона и от усмотрения.

Обсуждение закона бывает двоякое: правительственное, предварительное,

и законодательное, окончательное. Первое опять может быть двоякого рода: политическое

и административное. С политической точки зрения, проекты законов обсуждаются

в собрании правительственных лиц, которым вверено управление. Это имеет целью

соблюсти единство действия и направления правительства; здесь выслушиваются

возражения со стороны управляющих другими отраслями, которых закон может касаться.

Такое обсуждение необходимо в особенности там, где существует солидарный кабинет,

ответственный перед палатами. Но кроме того, может быть предварительное обсуждение

проекта в особом правительственном совещательном учреждении, с целью рассмотреть

вопрос с административной и технической точки зрения. В этих видах, в конституционных

монархиях, правительство, представляя закон палатам, иногда подвергает его

предварительному обсуждению в Государственном Совете. Во Франции, во времена,

как первой, так и второй Империи, это было даже обязательно. Назначенные правительством

члены Государственного Совета должны были поддерживать выработанный им закон

перед Законодательным Собранием. В республиканскую конституцию 1848 года было

также введено правило, что представляемые правительством проекты, за некоторыми

исключениями, должны были предварительно рассматриваться в Государственном

Совете, куда, по усмотрению собрания, отсылались и проекты, исходящие от инициативы

представителей. Это вызывалось тем, что палата была одна, следовательно гарантии

осмотрительного обсуждения, которые даются второю палатою, отпадали. Вообще

же, предварительное обсуждение проектов в Государственном Совете предоставляется

усмотрению правительства. Так установлено и в Пруссии. В самодержавных государствах,

где нет законодательных палат, правительственное и законодательное обсуждение

сливаются в одно. Здесь Государственный Совет служит совещательным органом

законодательной власти. Однако и тут требуются предварительные заключения

министров, которых закон может касаться. Весьма важное значение имеют самые

способы обсуждения законов в законодательных собраниях. Они устанавливаются

регламентами. Принятый порядок должен обеспечивать, с одной стороны, свободу

прений, с другой стороны осмотрительность решений. Последнему в значительной

степени способствует существование двух палат, согласное решение которых требуется

для издания законов. Этим устраняются случайные увлечения и одностороннее

влияние партий. К тому же клонится и требование троекратного обсуждения проектов

в каждой палате. Обыкновенно, впрочем, первое чтение служит только для предварительного

ознакомления с делом; настоящее обсуждение начинается с второго. В случае

спешности (declaration d'urgence), обсуждение ограничивается одним разом.

Иногда к этому прибегают и для сокращения прений; но этим правом легко злоупотреблять.

Существенную часть парламентской процедуры составляет назначение комиссий,

для рассмотрения предложений и представления о них доклада собранию. Такое

предварительное обсуждение в немногочисленной коллегии, составленной из доверенных

лиц, весьма полезно для выяснения различных точек зрения и для основательного

обсуждения вопросов, которое в многочисленном собрании часто идет в разброд

и подвержено всяким случайностям. Однако, в классической стране парламентского

правления, в Англии, вся палата, при втором чтении, преобразуется в комиссию,

с устранением всех формальных правил относительно порядка прений. Через это

последние могут вытягиваться непомерно. Но для некоторых дел, в особенности

для предварительных исследований, назначаются избранные комиссии (select committees),

обыкновенно из пятнадцати членов, с весьма обширными полномочиями. По принятым

правилам, члены этих комиссий предлагаются тем лицом, которое вносит самое

предложение о назначении комиссии; они утверждаются палатою. Редко производятся

выборы. Особые постоянные комиссии выбираются нижнею палатою в начале каждой

сессии или назначаются председателем с утверждением палаты для некоторых дел,

как-то, для исследования выборов (General committee of election), для соблюдения

постоянных правил (standing orders committee); также назначается избирательная

комиссия, которой предоставляется выбор членов в специальные комиссии по частным

биллям. По французской системе, вся палата по жребию разделяется на бюро,

или отделения, которые выбирают комиссии для рассмотрения тех или других проектов

или финансовых предложений. Только в исключительных случаях комиссии выбираются

совокупною палатою. Выборы в отделениях дают возможность предварительного

ознакомления с мнениями избираемых членов и обеспечивают участие в комиссиях

меньшинства, которое может иметь перевес в том или другом отделении. В Соединенных

Штатах принята система постоянных комиссий (standing committee), назначаемых

на весь законодательный период, то есть, до новых. выборов в Палату Представителей;

но по отдельным вопросам назначаются иногда избранные комиссии (seleet committees)

для одной только сессии. В Сенате члены комиссий выбираются собранием; в Палате

Представителей они назначаются председателем, что дает последнему громадное

влияние на ход дел, тем более, что комиссии одни имеют сношения с министрами,

которым доступ в палату Воспрещен; следовательно, от них зависят все переговоры

и соглашения. Нельзя сказать, чтобы подобный порядок приводил к удовлетворительным

результатам.

Относительно прений принято вообще, что члены могут говорить только один

раз. В северо-американской палате принято за правило, что речь не может продолжаться

более часа; исключения допускаются только по общему соглашению. Весьма важно

право палаты прекращать прения, когда она считает вопрос исчерпанным. В Англии

была допущена в этом отношении полная свобода, и в течении столетий она не

имела дурных последствий, пока наконец в новейшее время Ирландцы не вздумали

воспользоваться этим для произведения обструкции, то есть, для нескончаемого

затягивания прений. Вследствие этого было принято правило, что палата может

заранее назначить срок, когда прения должны быть обязательно закончены. Но

при обширных проектах это может повести к тому, что значительная часть закона

остается не обсужденною, что и случилось с внесенным Гладстоном биллем об

ирландском самоуправлении. Речи произносятся либо с трибуны, либо с своего

места; оратор обращается или к собранию, или к председателю. Подача голосов

может быть тайная или явная, поименная или огульная, посредством писанных

карточек, вставанием, поднятием рук или расхождением в разные стороны. Прениями

руководит председатель; он охраняет порядок, соблюдает, очереди, пресекает

уклонения, ограждая однако необходимую свободу слова; наконец, он ставит вопросы

и объявляет решение. От его авторитета и беспристрастия в значительной степени

зависит успешный ход дела? но деспотические права, предоставленные председателю,

могут через меру умалить значение собрания. Обыкновенно председатель выбирается

самим собранием, ибо только пользуясь полным его доверием, он может сохранить

в нем надлежащий авторитет.

Если в представительных собраниях важно точное определение правил, обеспечивающих

осмотрительность решений, то тем более оно необходимо в многолюдных народных

собраниях, какие бывали в древних республиках. Удовлетворительное обсуждение

вопросов, в сущности, здесь невозможно. Поэтому, самое разумное правило состоит

в том, что народному собранию предоставляется только принять или отвергнуть

предложения сановников или Сената. Так и было в Спарте и в Риме, в лучшую

их пору. В Афинах, при господстве демократии, прибегали к своеобразному учреждению,

о котором уже упомянуто выше. В начале каждого года народному собранию предлагался

вопрос, угодно ли ему будет изменить какие-нибудь законы, и если получался

утвердительный ответ, то избирались номофеты, числом до тысячи человек, перед

которыми происходили прения, порядком аналогическим судебному состязанию:

предлагающие перемены излагали свои доводы, а официальные защитники законов

ратовали за сохранение существующего порядка. Затем решение номофетов предлагалось

на утверждение народного собрания. Это было нечто в роде многолюдной комиссии,

представлявшей свой доклад. В Афинах уже ораторам дозволялось говорить только

один раз и не допускались уклонения от предмета прений. Запрещалось также

перебивать говорящего. Для надзора за порядком назначались по жребию известное

число граждан. Нарушившие правила подвергались наказанию. Предложения записывались

и вывешивались заранее, дабы они всем могли быть известны, при чем устранялись

предложения противные законам, если они не клонились к тому, чтоб изменить

последние. Таким образом, в древности установились уже обычные правила законодательных

собраний. Это были не шумные, беспорядочные сходки, а правильные органы государственной

власти.

В самодержавных государствах, где место законодательных собраний заступает

Государственный Совет, вместо обсуждения вопросов в комиссиях, установляется

разделение на департаменты. Здесь всякое предложение обсуждается сперва в

подробностях в малолюдной коллегии, после чего оно с ее заключением поступает

в общее собрание.

Закон, прошедший через законодательное обсуждение, окончательно представляется

на утверждение главе государства. Монарху обыкновенно предоставляется право

безусловного отказа (veto). Весьма немногие конституции допускают отказ отлагательный

(veto suspensif). Такова была французская конституция 1791 года, и такова

же нынешняя норвежская, по которой проект, принятый тремя разными представительными

собраниями, становится законом, даже если б он не был утвержден королем. В

новой Германской Империи император вовсе не имеет права отказа, но для каждого

закона требуется согласие Союзного Совета, состоящего из уполномоченных от

отдельных государств, при чем законы, относящиеся к войску, флоту и некоторым

податям, считаются отклоненными, если не изъявлено согласие председательствующего,

то есть, уполномоченного от Пруссии. В республиках президент имеет только

отлагательное вето, как в Соединенных Штатах, или вовсе его не имеет. Во Франции

президент может только мотивированным предложений потребовать нового обсуждения

вопроса; но если палаты останутся при своем решении, он обязан обнародовать

закон в назначенный срок.

Обыкновенные законы не должны противоречить основным; но вопрос о том,

какую обязательную силу имеют законы, противоречащие конституции, весьма спорный.

Если закон по форме противоречит конституции, например если он издан без утверждения

королевской власти или без обсуждения в палатах, то нет сомнения, что не может

быть юридической обязанности его исполнять. Но как поступать, когда закон

формально безупречен, но по содержанию противоречит конституции? Здесь существуют

две системы: американская и европейская. Последняя не касается однако Англии

где нет различия между основными законами и обыкновенными а потому не может

быть и подобного столкновения. Американская система предоставляет судебной

власти право не прилагать законов, изданных Конгрессом, но противоречащих

конституции. Европейская система, напротив, требует от судебной власти безусловного

повиновения, против чего однако восстают некоторые юристы. Обе системы имеют

свои выгоды и свои недостатки: одна более охраняет основной закон, другая

предупреждает столкновения между законодательною властью и судебною. Чисто

юридическая точка зрения сводится к вопросу о толковании законов. Противоречит

ли изданный закон основному закону или нет? Решение зависит от того, как толковать

основной закон и кому принадлежит право толкования? Вообще, толкование законов

может быть двоякое: законодательное и судебное. Первое имеет место по общему

вопросу, когда сам законодатель объясняет свою волю, второе в приложении к

данному случаю и только для этого случая. Первое всегда имеет преимущество

перед последним, ибо приложение подчиняется правилу. Но законодательное толкование

принадлежит власти, издающей закон. Спрашивается: имеет ли обыкновенная законодательная

власть право толковать основной закон законодательным путем? ~Если это право

ей присвоено, то всякий новый закон безусловно обязателен для судебной власти;

если нет, то судебное толкование остается во всей.силе, и судья не обязан

прилагать законы, противоречащие конституции. Американская система вытекла

из потребностей союзного государства. Здесь основной закон распределил законодательную

власть между центральным представительством и отдельными штатами. Если бы

центральная законодательная власть имела право толковать основной закон, то

она всегда могла бы вторгаться в пределы прав отдельных штатов. А потому толкование

конституции предоставлено независимому верховному судилищу. Европейская система,

напротив, совершенно уместна там, где нет такого распределения законодательной

власти между различными центрами. Будучи едина, законодательная власть гораздо

ближе к учредительной. Последняя, в сущности, не более как та же законодательная

власть, обставленная большими гарантиями. А потому последней может быть предоставлено

законодательное толкование основных законов. Эта система введена даже в новейшие

союзные государства, которые имели в виду не столько оградить права членов,

сколько усилить центральную власть. В Швейцарии, до половины нынешнего столетия,

столкновения между Союзом и кантонами разрешались третейским судом. Конституция

1848 года превратила союз государств в союзное государство, а конституция

1874 года еще более скрепила эту связь. Но последняя, расширяя ведомство союзного

суда, все-таки сделала для него безусловно обязательными все законы, издаваемые

Союзным Собранием. В Германской Империи имперскому суду вовсе не предоставлено

решение вопросов государственного права.

Таковы отношения законодательной власти к судебной. Но обязательная сила

законов распространяется и на низшие исполнительные власти и, наконец, на

подданных. Относительно первых принято за правило, что они могут делать представления,

но, при подтверждении со стороны высших, они обязаны повиноваться, ибо им

вовсе не принадлежит право толковать законы. Что касается до граждан, то здесь

вопрос сводится к правам судебной власти. Подданные не имеют права толковать

законы, а потому обязаны подчиняться толкованию законодательному или судебному,

смотря по тому, которому дается перевес. Если судебному, то они должны иметь

право не повиноваться до решения суда или жаловаться в суд при нарушении права.

Это рассмотренный уже выше вопрос о законном повиновении.

Тот же вопрос, в еще большей силе, возникает на счет отношения законов

к постановлениям. Последние издаются чисто административным путем. Общие постановления

приготовляются обыкновенно исполнительными властями и обсуждаются в высших

правительственных совещательных учреждениях, каков, например, во Франции Государственный

Совет. Они утверждаются верховною правительственною властью, а иногда и просто

министрами. Местные постановления издаются местными властями.

Здесь вопрос о праве судей не прилагать несогласных с законом постановлений

точно также подвергается самым противоположным суждениям и решениям. Английская

система предоставляет это право суду безусловно. Тоже установлено и в нынешней

Германской Империи. Напротив, французский закон, идущий еще. от первой революции,

не дозволяет судам вступаться в действия административных властей, а потому

изъемлет из их ведомства вопросы о незаконности постановлений. Решение их

предоставляется особым административным судилищам. Прусская конституция постановляет,

что единственно палатам, а не судам принадлежит право судить о законности

или незаконности издаваемых постановлений. Такое ограничение прав судебной

власти в конституционных государствах не находит теоретического оправдания.

Там, где правительственная власть отделена от законодательной, правительственное

толкование закона не может быть поставлено выше судебного, ибо судьи повинуются

закону, а не правительственной власти. Отнять у них право толковать и прилагать

закон по своему убеждению значит лишить граждан самой существенной гарантии

от произвола. Законодательное толкование, для которого требуются сложная процедура

и содействие разных органов, далеко не заменяет судебного. Однако, с другой

стороны, тут возникает затруднительный вопрос о положении исполнительных органов,

которые ставятся между предписанием закона и приказаниями поставленных над

ними властей. В Англии исполнители сами ответствуют перед судом за свои противозаконные

действия и не могут ссылаться на предписания начальства. В какой мере установлена

их ответственность, мы увидим далее. В других странах разрешение подобных

столкновений предоставляется административной юстиции, о которой также будет

речь ниже. Хорошая организация последней может до некоторой степени дать гарантии

гражданам, обеспечивая вместе и свободу действий административной власти;

но при таком порядке правительственная точка зрения всегда остается преобладающею.

Особое место занимают постановления, издаваемые в крайних случаях, при

смутах и беспорядках, под ответственностью правительства, которое затем представляет

их на утверждение законодательных собраний, Здесь самый закон заранее должен

дать правительственной власти надлежащие полномочия; иначе судьи не обязаны

прилагать подобных постановлений.

Что касается до распоряжений, то их составление и издание принадлежат

подлежащим властям. В случае противоречия с общими обязательными постановлениями

или с законом, они могут быть отменены высшею правительственною властью. Но

гражданам, которых права нарушены, всегда должно быть предоставлено право

жаловаться либо в суд, либо в порядке административной юстиции. Щекотливый

вопрос и здесь возникает на счет подчиненных, которым даются незаконные предписания.

Различные точки зрения на этот предмет изложены выше; они будут подробно рассмотрены

в связи с началами управления. У нас, в Основных Законах {ст. 75) постановлено,

что "Если бы в предписании, непосредственно от власти министра исходящем,

начальство. ему подчиненное, усмотрело отмену закона, учреждения или объявленного

прежде Высочайшего повеления, тогда оно обязано представить о сем министру.

Если же и за сим предписание будет подтверждено от лица министра, в той же

силе, тогда начальство обязано случай сей представить на окончательное разрешение

Правительствующему Сенату". Таким образом; Сенату предоставляется высшее толкование

закона. Едва ли однако эти постановления наших Основных Законов когда-либо

находили применение.

Составленный и утвержденный закон должен быть обнародован во всеобщее

сведение. Обнародование закона дает ему обязательную силу, ибо исполнять закон

нельзя, если его не знаешь. Но как скоро он обнародован, он предполагается

всем известным. Неведением закона никто отговариваться не может, ибо иначе

нет возможности добиться исполнения. Обязанность правительства состоит в том,

чтобы обнародование было по возможности полное и повсеместное.

Способы обнародования законов могут быть разные: 1) изустное, посредством

общественных глашатаев или чтения в церквах; 2) письменное, которое бывает

местное и общее: первое посредством прибития в публичных местах и напечатания

в местных ведомостях, второе посредством напечатания в официальной газете.

Последнее дает собственно обязательную силу закону, остальные суть способы

исполнения. Но так как обязательная сила начинается со дня обнародования,

а получение известия не везде происходит в одно и тоже время, то для различных

местностей в государстве назначаются разные сроки, по расчету времени прихода

указа из столицы.

Обязательная сила закона простирается только на будущее время. Обратной

силы закон не имеет. Обратное действие закона есть логическое противоречие,

ибо оно предполагает, что закон действовал, в то время когда он не действовал.

В особенности несправедливо обратное действие закона в ущерб гражданам. Последние

не могли поступать по закону, который еще не существовал; действия их, разрешенные

прежним законом, были действиями законными, а потому не подлежат последующему

воспрещению, а тем менее наказанию. Но закону дается иногда обратное действие

в виде милости, когда льготы, даруемые за известные деяния, распространяются

и на прежние.

Обязательная сила закона продолжается до тех пор, пока он не будет отменен

тем же порядком. Но мы видели уже, что иногда он просто выходит из употребления

или перестает прилагаться. Случается также, что вместо формальной отмены,

закон заменяется новым, противоположным прежнему. Отсюда правило: последующий

закон отменяет предыдущий (lex posterior derogat рriоri). Однако, при этом

нередко возникают затруднения, подающие повод к различному толкованию: иногда

противоречие может быть не ясное, или прежний закон может быть отменен не

в полном соcтаве. На счет отношения общих законов и частных существуют особенные

правила. Вообще признается, что частный закон отменяет общий (lex specialis

derogat generali), но не во всем объеме, а только в том, что содержится в

частном законе. Наоборот, последующий общий закон не отменяет предыдущего

частного (lex posterior generalis non derogat priori speciali), если об этом

особенно не упомянуто.

Законом могут быть отменены права граждан. Эти права могут быть частные

и политические. Мы видели, что только частное право может быть приобретенным,

то есть, присвоенным лицу, как собственность; государственное же право не

составляет собственности лица, исключая случаев, когда из него возникают имущественные

права. Поэтому, политическое право всегда может быть отменено законом; приобретенное

же право, если отмена его требуется общественною пользою, может быть отменено

не иначе, как с справедливым вознаграждением. Лишить человека приобретенного

законного права есть нарушение высших начал справедливости.

 

Глава III. Судебная власть

 

Суд прилагает закон к правам граждан. Он имеет целью отправление правосудия,

то есть, воздаяние каждому должного, на основании закона. Это воздаяние состоит

или в признании и утверждении спорного права, или в наказании, которое служит

возмездием за нарушение закона отдельным лицом.

Таким образом, суд всегда имеет в виду известное лицо и известный случай.

Он вызывается столкновением прав или требований одного лица с правами и требованиями

других, или же столкновением лица с общим законом, который всеми должен быть

соблюдаем. Поэтому власть суда простирается только на данные случаи и столкновения.

Отсюда ясно, что в суде всегда есть две стороны, которые спорят между

собою. Эти стороны суть частные лица, тягающиеся между собой, или частное

лицо и закон, который подвергся нарушению. Судья вызывается к деятельности

самими сторонами. Он не вступается в дело по собственному побуждению, а является

здесь третьим лицом. Его задача держать весы равные для обеих сторон, разобрать

права и требования каждой, и окончательно постановит свой приговор. Вся деятельность

судьи клонится к постановлению приговора, который всегда относится к данным

лицам и к данному случаю.

Приговор постановляется на основании закона, который для судьи "оставляет

обязательную норму, служащую ему руководством. Под эту норму подводится разбираемый

факт, ибо каждое жизненное столкновение представляет фактическое сочетание

известных личных прав и обстоятельств. Судья прилагает закон к факту; но так

как факты бесконечно разнообразны, а закон один, то судье предоставляется

право толковать закон в приложении к данному случаю. В этих пределах судебное

толкование обязательно; приговор имеет силу закона. Поэтому, всегда требуется

уважение к судебным приговорам; они считаются изречением правды, которой толкователем

является судья. Однако это относится только к приговорам окончательным. Как

человек, судья может ошибаться и произнести неправильное решение. Для устранения

этого зла установляется ход по инстанциям. Но этот ход имеет предел: на высшего

судью апелляции уже нет; его приговор должен быть уважаем, как закон.

Таким образом, приговор представляет сложное решение, в котором различаются

три стороны: 1) установление факта; 2) приложение закона; 3) предписание судебной

власти об исполнении приговора. Первые два акта составляют раскрытие права