В. 13. Основные решения конференция в Сан-Франциско 1945 года. Создание ООН

Идея создания глобальной межправительственной организации для предотвращения войн и поддержания мира занимала умы человечества с давних пор. Один из таких проектов лег в основу Лиги Наций (1919 г.) так и не ставшей эффективным инструментом политического и международного сотрудничества. В целом за время от первой до второй мировой войны разработка проблем организации международного мира и безопасности двигалась весьма медленно. Вторая мировая война в силу ее масштабов, методов террора, применяемых фашистскими армиями, дала мощный толчок правительственной и общественной инициативе по организации мира и безопасности.

25 апреля 1945 года в Сан-Франциско открылась конференция Объединенных Наций – крупнейший международный форум того времени, собравший более 800 делегатов от 50 стран. Еще гремела война, советские войска штурмовали Берлин, но человечество стояло на пороге мира. Представители многих стран, участвовавших в войне против фашистской Германии и милитаристской Японии, собрались вместе, чтобы решить вопрос о создании такой международной организации, которая помогла бы обеспечить мир и безопасность всем народам после войны. Сан-Францисская конференция была заключительным шагом в создании Организации Объединённых Наций. Она подвела итоги долгой и сложной дипломатической борьбы, отразившей коренные перемены на мировой арене за годы второй мировой войны.

Инициаторами создания международной организации по поддержанию мира и безопасности были великие державы антигитлеровской коалиции – СССР, США и Великобритания. Советский Союз первым высказался за необходимость объединения в послевоенный период миролюбивых государств на новых, подлинно демократических началах.

Атлантическая хартия, подписанная в 1941 году президентом США Ф.Рузвельтом и премьер-министром Великобритании У.Черчиллем, задекларировала намерение Великобритании и США создать сразу после восстановления мира новую международную организацию. Данный документ не был договором, а также изложением какой-либо определенной официальной программы устроения мира. Как указывалось, он только подтверждал «некоторые общие принципы национальной политики названных стран (США и Великобритании), принципы, на которых они базировали свои надежды на лучшее будущее мира». В качестве основополагающих принципов выдвигались следующие: уважение государственного суверенитета и территориальной целостности всех стран, освобождение порабощенных народов и восстановление их суверенных прав, право каждой нации избирать свой общественный строй, равноправное экономическое сотрудничество. Советское правительство в Декларации от 24 сентября 1941 года на межсоюзной конференции в Лондоне заявило о присоединении к основным принципам Атлантической хартии, внеся в неё существенное дополнение о праве каждого народа не только выбирать, но и устанавливать общественный строй по своему усмотрению. В том же документе Советский Союз постановил «определить путь и средства для организации международных отношений и послевоенного устройства мира». Данная декларация была подписана 24 сентября также представителями следующих девяти оккупированных стран Европы: Бельгии, Чехословакии, Греции, Люксембурга, Нидерландов, Норвегии, Польши, Югославии и представителями французского генерала де Голля.

Термин «объединенные нации» впервые появился 1 января 1942 году в Декларации Объединенных Наций (так по предложению Ф. Рузвельта были названы страны, объявившие войну фашистской «оси»), подписанной 26 представителями государств в Вашингтоне. Эта декларация подтвердила принципы Атлантической хартии и организационно оформила антифашистскую коалицию – ядро будущей организации.

На Московской конференции министров иностранных дел 30 октября 1943 года впервые была принята совместная Декларация трех держав (к которым присоединился и Китай) о необходимости создания международной организации безопасности. Пункт 4 Декларации четырёх государств по вопросу о всеобщей безопасности гласил, что они «признают необходимость учреждения в возможно короткий срок всеобщей Международной Организации для поддержания международного мира и безопасности, основанной на принципе суверенного равенства всех миролюбивых государств, членами которой могут быть все такие государства – большие и малые». Решения Московской конференции стали отправным пунктом в образовании ООН, а Москва – фактическим местом её рождения.

Первое обсуждение планов будущей организации на высшем уровне состоялось во время Тегеранской конференции руководителей трех держав в декабре 1943 года. После Тегерана союзники приступили к активной практической разработке основ будущей организации. Для обсуждения и выработки общего проекта постановили создать конференцию представителей трех держав в Думбартон-Оксе – старинном имении в районе Вашингтона. Думбартон-Окская встреча, проходившая с 21 августа по 7 октября 1944 года, стала решающим шагом в определении структуры будущей организации. Здесь был выбран (выработан) проект устава новой организации, определяющий её структуру, цели и принципы, членство, функции главных органов. Ряд вопросов, однако, остался нерешённым. Главный из них – о порядке голосования в Совете Безопасности – имел огромное значение. Решение этого вопроса и ряда других вопросов было отложено до Ялтинской встречи. Существенной особенностью плана, принятого в Думбартон-Оксе, было то, что государства — члены Организации обязывались предоставлять в распоряжение Совета Безопасности вооруженные силы для содействия исполнению его задачи поддержания мира и безопасности и подавления актов агрессии. Отсутствие таких сил являлось, по общему мнению, роковой слабостью Лиги наций или, вернее, ее аппарата для охраны международного мира.

Таким образом, Московская и Тегеранская конференции в 1943 году заложили фундамент этой новой организации, а конференция в Думбартон-Оксе в 1944 году явилась первой встречей, специально организованной для обсуждения ее структуры.

На Ялтинской конференции в 1945 году СССР, США и Великобритания заявили о своей решимости учредить «всеобщую международную организацию для поддержания мира и безопасности». На этой встрече руководители трех союзных держав одобрили проект устава, выработанный в Думбартон-Оксе. Был, наконец, развязан узел проблемы голосования в Совете Безопасности. США, уступая требованиям Советского Союза, предложили компромиссный вариант, согласно которому все важнейшие решения в Совете могли приниматься только при полном единогласии всех его постоянных членов. В Ялте же был решен вопрос о вступлении в ООН в качестве самостоятельных членов двух советских республик - Украины и Белоруссии, внёсших огромный вклад в разгром фашизма. Руководители антигитлеровской коалиции приняли решение созвать 25 апреля 1945 г. в городе Сан-Франциско конференцию Объединенных Наций для выработки устава новой международной организации – ООН.

Итак, в соответствии с решением Крымской (Ялтинской) конференции в период с 26 апреля по 26 июня в Сан-Франциско проводилась учредительная конференция по созданию Организации Объединенных Наций (ООН) для поддержания всеобщего мира и безопасности народов и развития сотрудничества между государствами в различных областях.

Инициаторы созыва конференции – СССР (Сталин, делегация была возглавлена Молотовым), США (Трумэн), Великобритания (Черчилль) и Китай разослали приглашения для участия в работе конференции 40 государствам, подписавшим 1 января 1942 г. Декларацию Объединенных Наций, а также присоединившимся к ней впоследствии и объявившим до 1 марта 1945 г. войну фашистским державам. Что касается Франции, то она согласилась принять участие в конференции (в переговорах в Думбартон-Оксе и в Крыму не участвовала). Половину приглашенных составили американские страны. Не были приглашены: Испания, Португалия, Швеция, Швейцария, Афганистан, Австрия, Италия, Болгария, Румыния, Финляндия, и, конечно же, вражеские страны – Германия и Япония. Таким образом, в конференции по учреждению ООН участвовало 50 государств. По настоянию США и Великобритании на конференцию не была приглашена Польша под надуманным предлогам, что там еще не сформировано правительство национального единства, которое было бы признано союзными государствами. Но конференция приняла решение предоставить Польше право подписать Устав ООН как государству-учредителю (она стала 51 государством-основателем ООН). Не были приглашены на конференцию Албания и Монгольская Народная Республика, хотя они внесли большой вклад в разгром общего врага.

Председательствовали на Конференции попеременно 4 председателя - главы делегаций СССР, США, Великобритании и Китая (поочередно Антони Иден (Великобритания), Вячеслав Михайлович Молотов (Советский Союз), Эдуард Стеттиниус (Соединенные Штаты) и Сун Цзы-вень, (Китай); на более поздних заседаниях В. М. Молотова заменил А. А. Громыко, а А.Идена — лорд Галифакс).

Пятью официальными языками конференции были признаны английский, французский, русский, испанский, китайский. Были созданы Руководящий и Исполнительные комитеты. В качестве генерального секретаря конференции был назначен работник государственного департамента США Хисс.

Единственным вопросом, стоявшим на повестке дня конференции, была разработка Устава Организации Объединенных Наций. Для этого были созданы четыре комиссии, подразделяющихся на 12 комитетов.

В первой обсуждались общие положения Устава;

Во второй рассматривались полномочия и обязанности Генеральной Ассамблеи, Экономического и Социального Совета и Совета по Опеке;

В третьей - функции и полномочия Совета Безопасности;

В четвертой (юридической) - проект статута Международного Суда.

Острая борьба развернулась главным образом по вопросам о целях и принципах ООН; о роли и месте в системе ООН Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи, об их правах и процедуре принятия ими решений; о Международном Суде; о системе международной опеки.

При окончательной разработке Устава ООН было внесено до 1200 дополнений и поправок к предложениям, принятым в Думбартон-Оксе и в Крыму. Среди них особое место занимали поправки, предложенные делегацией СССР. Основная борьба на конференции развернулась вокруг вопроса о соотношении компетенции Генеральной ассамблеи и СБ ООН. Делегации Великобритании и США высказывались за подчинение Совета Безопасности Генеральной Ассамблее. Нетрудно понять, что при наличии в те годы англо-американского большинства на сессиях Генеральной Ассамблеи Великобритания и США могли бы проводить в ООН свою политическую линию, принимать угодные им решения. В этом случае Совет Безопасности, на который возлагалась главная ответственность за поддержание мира и безопасности, потерял бы свое значение. По предложению австралийской и новозеландской делегаций ГА могла иметь право рассматривать любой вопрос в сфере международных отношений. Это вызвало возражение со стороны советской делегации. По ее протесту принята формулировка, вошедшая в статью 10 ныне действующего Устава. ГА получила право рассматривать любые вопросы или дела в пределах настоящего Устава или относящиеся к полномочиям и функциям любого из органов, но принимать решения могла только в пределах полномочий, определенных главой 4 Устава, не затрагивая прав и полномочий СБ. Также в статью 24 Устава было включено положение, согласно которому СБ не должен быть подчинен Генеральной Ассамблее. А на СБ была возложена главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности.

Объектом наиболее сильной атаки на конференции явилась «Ялтинская формула» о порядке принятия решений в СБ. Ряд государств пытались воспрепятствовать принятию положений Устава, закрепляющих принцип единогласия постоянных членов СБ. На конференции сама Великобритания не отважилась выступить против согласованного в Крыму принципа единогласия великих держав - постоянных членов Совета Безопасности, но она это делала, используя делегации своих доминионов. Особенно против этого принципа выступали представители Австралии, доказывая, что великие державы стремятся узурпировать власть в ООН. Однако все эти атаки успеха не имели. Усилиями СССР и других стран удалось отстоять решения Крымской конференции, и принцип единогласия был внесен в ст. 27 Устава ООН.

Принцип единогласия великих держав в Совете Безопасности дает возможность не допускать принятия решений, направленных против мира и безопасности, предполагает их тесное сотрудничество в деле обеспечения мира. Он стал фундаментом всего здания ООН.

Острой была дискуссия по вопросу международной опеки над несамоуправляющимися территориями. Советский Союз, последовательно выступая за полную ликвидацию колониальной системы, в своем проекте об опеке исходил из признания права наций на самоопределение, обеспечение народам, не имеющим самоуправления, условий для быстрейшего достижения полной государственной независимости. Великобритания, Франция и США пытались сохранить незыблемым установленный Версальским мирным договором раздел колоний.

Конференция приняла решение о том, что система опеки должна содействовать прогрессивному развитию населения подопечных территорий «в направлении к самоуправлению или независимости», укреплять международный мир и безопасность. Устав ООН явился юридической основой для борьбы народов, находившихся под колониальным игом, за свою свободу и независимость.

Не менее острый характер приняла борьба вокруг вопроса о составе Совета по опеке, в результате которой СССР добился того, чтобы состав членов этого органа строился на абсолютно равном соотношении представителей от государств, имеющих территории под опекой и не имеющих их.

Конференция учредила Международный Суд - главный судебный орган ООН. Вопрос о юрисдикции Международного Суда также был предметом продолжительных дебатов. Конференция решила, что для государств — членов Организации подчинение юрисдикции Суда не будет обязательно, но что они могут добровольно заявить о своем согласии признать ее обязательность.

26 июня 1945 г. конференция в Сан-Франциско завершила свою работу принятием Устава ООН. Тем самым она учредила международную организацию по поддержанию мира и безопасности народов. Целью новой организации было поддержание международного мира и безопасности, развитие дружественных отношений между странами, осуществление международного сотрудничества в разрешении проблем экономического, социального и гуманитарного характера. ООН была основана на принципе равенства всех членов, мирного решения споров, воздержания от угроз применения силы. При этом ООН не имела права вмешиваться во внутренние дела, кроме случаев, когда такое вмешательство требуется для поддержания мира.

В Уставе ООН зафиксировано признание принципа мирного сосуществования государств двух общественных систем, равноправия и самоопределения народов; принципов международного сотрудничества и невмешательства во внутренние дела других государств; разрешения международных споров мирными средствами, воздержания от угрозы силой и применения силы.

Высшими органами ООН были определены Генеральная Ассамблея, собирающаяся на свои сессии один раз в год, и Совет Безопасности, состоящий тогда из 11 членов - 5 постоянных (СССР, США, Великобритания, Франция и Китай) и 6 непостоянных, избираемых на Генеральной Ассамблее на два года. Совет Безопасности является по Уставу постоянно действующим органом, на который возложены непосредственные обязанности по поддержанию мира. Для реализации своих полномочий Совет Безопасности имеет право накладывать на агрессора санкции, вводить блокаду и применять против него силу. При решении всех вопросов, кроме процедурных, требуется единогласие постоянных членов Совета Безопасности. Генеральная Ассамблея, кроме того, избирает Экономический и социальный совет, Совет по опеке, Международный суд, Секретариат во главе с Генеральным секретарем ООН. Позже под эгидой ООН были созданы различные специализированные организации: ЮНЕСКО (Организация Объединенных Наций по образованию, науке и культуре), ВОЗ (Всемирная организация здравоохранения), МОТ (Международная организация труда), ФАО (Продовольственная и сельскохозяйственная организация), ЮНИСЕФ (Детский фонд ООН) и т.д. Устав подписали 50 государств. Кроме СССР, его подписали также Украинская и Белорусская ССР, получившие статус членов ООН.

«Устав Организации Объединенных Наций, который вы только что подписали», сказал президент Трумэн в своем обращении на последнем заседании Конференции, «является прочной основой, на которой мы можем построить лучший мир. Этот акт войдет в историю. После победы в Европе и в ожидании окончательной победы в этой самой разрушительной из всех войн, мы одержали победу над самой войной... Вместе с этим Уставом для всего человечества открывается надежда на наступление такого времени, когда все достойные его представители получат возможность жить так, как это подобает свободным людям».

24 октября 1945 Устав ООН, после ратификации его всеми постоянными членами Совета Безопасности и большинством других подписавших его государств, вступил в действие. С тех пор 24 октября ежегодно отмечается как День Объединённых Наций.

Справочно:

Принято считать, что предшественником ООН была Лига Наций, учрежденная в 1919 году в соответствии с Версальским договором «для развития сотрудничества между народами и для обеспечения им мира и безопасности». Однако это утверждение справедливо лишь отчасти. Лиге Наций, несмотря на ее активную деятельность на протяжении двадцати с лишним лет, на созданную под ее эгидой первую межгосударственную судебную инстанцию – Постоянную палату международного правосудия, не удалось решить ряд принципиальных задач. Она не сформировала механизм обеспечения международной безопасности, не обозначила базовые ценности, определяющие границы взаимодействия государств, не поставила в качестве приоритета преодоление экономической и социальной отсталости, не сформулировала основополагающие принципы международного правопорядка. Превратившись в площадку для обсуждения внутриевропейских противоречий, Лига Наций не смогла выполнить свою ключевую миссию – предотвратить Вторую мировую войну – и тихо прекратила существование.

Ей на смену пришла ООН, организация нового типа, масштаб и устойчивость которой были изначально обусловлены четырьмя основными факторами. Во-первых, ООН обладает по-настоящему универсальным характером, объединяя на сегодняшний день 192 страны мира со статусом полноправного члена организации. Кроме того, деятельность ООН распространяется практически на все сферы международной жизни, что, в частности, нашло отражение в разветвленной структуре данной организации. Наряду с известными органами, такими как Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности, в ее системе существует Экономический и Социальный совет, Совет по опеке и Международный суд, а также несколько десятков различных советов и комиссий.

Во-вторых, в рамках ООН впервые создан тщательно отработанный механизм принятия мировым сообществом решений о санкционировании применения силы в международных отношениях. По решению Совета Безопасности в случаях угрозы миру, нарушения мира либо акта агрессии против виновного государства могут быть задействованы вооруженные силы ООН. Более того, в уставе данной организации впервые был сформулирован принцип, согласно которому нарушением международного правопорядка является не только развертывание боевых действий, но также угроза со стороны одного государства или группы стран решить возникший конфликт вооруженным путем.

В-третьих, деятельность ООН наряду с традиционными аспектами, связанными с обеспечением международной безопасности, имеет четкую гуманитарную направленность. Не ограничиваясь вопросами урегулирования проблем межгосударственного взаимодействия, ООН также провозглашает более высокие цели своего существования: «Осуществление международного сотрудничества в экономических, социальных, культурных и гуманитарных областях, поощрение и развитие уважения к правам человека и основным свободам для всех без различия расы, пола, языка и религии». Эта гуманитарная и социальная направленность в сочетании с реализацией конкретных проектов, например через Экономический и Социальный совет, Программу развития, Управление Верховного комиссара по делам беженцев и другие структуры позволяют ООН пользоваться не только политическим, но в определенной степени и нравственным авторитетом в международных делах.

Наконец, в-четвертых, создание ООН стало наиболее важным событием прошлого века для прогрессивного развития международного права. Устав организации – его основной источник и носитель фундаментальных принципов, таких как: суверенное равенство государств, разрешение международных споров мирными средствами, отказ в международных отношениях от угрозы силой или ее применения против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства. В Уставе ООН были впервые системно изложены те базовые нормы, которым должны соответствовать действия государств на мировой арене, а также заключаемые ими международные договоры. Ни один документ, принимавшийся до этого на многостороннем уровне, не имел такой юридической силы и всеобъемлющего характера.

За минувшие десятилетия ООН удалось добиться многого. К числу ее достижений можно со всей справедливостью отнести выработку модели предотвращения и урегулирования конфликтов, участие в ликвидации колониальной системы и обеспечении доступа развивающихся стран к участию в мировой политике, гуманитарные миссии и миротворчество. Сегодня в центре внимания организации – борьба с терроризмом и экстремизмом, ликвидация нищеты и голода, преодоление экологических кризисов и демографических дисбалансов.

Прошлые и настоящие успехи ООН вместе с тем не снимают с повестки дня вопрос о ее эффективности, ее соответствии потребностям времени.

Не секрет, что вес и политическая сила любой международной организации определяются тем, насколько считаются с ней государства в своих действиях на мировой арене. В этом отношении значимость ООН в последние годы была подвергнута серьезным испытаниям. «Буря в пустыне», боевые действия, развязанные США против Югославии, американская операция в Ираке и его оккупация – все это нанесло серьезный удар по репутации организации. Значительный удар получен также современной системой международного права. На сегодняшний день принцип отказа от войны как средства международной политики, закрепленный в Уставе ООН, более не представляется незыблемым. Это прямой путь к восстановлению международно-правовой системы начала XX века, признававшей юридическое равенство и допустимость и мира, и войны.

Впрочем, при всех своих недостатках и очевидной потребности в реформировании ООН сохраняет для России принципиальную значимость. Став логичным продолжением Ялтинско-Потсдамской системы международных отношений, ООН закрепила тем самым новый расклад сил, возникший в результате победы СССР в Великой Отечественной войне. Это, а также доставшееся России по наследству место постоянного члена Совета Безопасности с правом вето – один из немногих наших реальных внешнеполитических ресурсов.

Сохранить ООН, не допустить размывания ее роли и превращения в одну из множества декоративных международных структур – в наших принципиальных интересах.