Миграционная безопасность в системе национальных интересов: опыт криминологического исследования

Очевидно, что национальная безопасность есть сложно синтезированная категория, включающая в себя различные аспекты общественных отношений, объединяемых единой целью защиты личности, общества и государства от разного рода угроз и опасностей. Наряду с уже нашедшими отражение в законодательстве понятиями экономической, экологической, информационной, военной, пограничной и иных известных разновидностей безопасности, образующих, по мнению некоторых исследователей, внутреннюю структуру национальной безопасности как родового понятия, предлагается ввести в научный, а в перспективе и нормативно-правовой оборот такие криминологически-значимые категории, как «миграционная безопасность» и «обеспечение миграционной безопасности»[34].

Основным документом, определяющим национальные приоритеты России в области обеспечения безопасности личности, общества и государства является «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (далее «Стратегия»)[35], которой предшествовал ряд политических деклараций (концепций), отражающих эволюцию политико-правовых взглядов на проблемы безопасности в современной России.

Определяя вектор национальных приоритетов в области безопасности, вышеназванная «Стратегия» учитывает положения «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»[36]. Таким образом, установлена фундаментальная взаимосвязь между приоритетами социально-экономического развития России и национальной безопасности, что в свою очередь должно учитыватся при разработке концепции криминологического обеспечения миграционной безопасности.

Первым из нормативно-правовых актов посвященных вопросам безопасности в новейшей отечественной истории, явился Федеральный Закон «О безопасности» №2446-I от 5 марта 1992 г. [37], который в последующем претерпел четыре редакции и был отменён новым Федеральным Законом «О Безопасности» № 390 от 28 декабря 2010 г.. Далее, был издан Указ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. №1300 о «Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (далее по тексту ‑ концепция). Именно эти документы, в этот период определяли стратегические приоритеты России в области национальной безопасности. С их принятием связывают обретение дефинитивных форм такими понятиями как: «национальные интересы», «национальная безопасность» и «угрозы национальной безопасности». Впервые получили нормативное оформление «основы обеспечения национальной безопасности РФ». Однако в названых актах, та и не были сформулированы положения, четко определяющие структуру национальной безопасности России с четким описанием ее структурных компонентов. Не нашла в них юридического отражения и система обеспечения национальной безопасности, что не способствовало развитию этого института.

В последующих редакциях вышеназванных Концепций, а позже и Стратегии, многие из недостатков были учтены, но некоторым аспектам безопасности и сегодня уделяется недостаточное внимание, о чем свидетельствует неразвитость соответствующих правовых институтов. Однако уже в первых редакциях были сформулированы положения, имеющие непосредственное отношение к формированию института миграционной безопасности. Так, раздел III, посвященный описанию угроз национальной безопасности, содержит следующее положение ‑ «к числу факторов, усиливающих угрозу нарастания национализма, национального и регионального сепаратизма, относятся массовая миграция и неуправляемый характер воспроизводства рабочей силы в ряде регионов страны». Таким образом, впервые на официальном уровне было заявлено, что именно массовая миграция относится к факторам, способствующим формированию угроз национальным интересам РФ. Вероятно, что авторы концепции, апеллируя к понятию «массовая миграция» акцентируют внимание на значительном росте иммиграционных потоков, связывая их с распространением националистических и религиозно- сепаратистских настроений, что в свою очередь создает угрозы общественной безопасности, территориальной целостности и даже государственному суверенитету Российской Федерации. Опираясь на данные некоторых социологических опросов[38] и аналитические материалы, относящиеся к проблемам национальных отношений, можно с уверенностью констатировать, что и сегодня подобные опасности и риски не утратили актуальность[39]. Есть основания утверждать и то, что проблема «неуправляемости воспроизводства рабочей силы», о которой упоминается в заключение анализируемого положения концепции, не решена и сегодня. Массовая иммиграция как дополнительный источник трудовых ресурсов, особенно в малонаселенных и недостаточно освоенных регионах Азиатской части России, в том числе сопряжена и с ее нелегальной составляющей. Наиболее остро эта проблема проявляется в регионах с чрезвычайно низкой плотностью населения и нуждающихся в интенсивном освоении – Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах.На фоне актуализации проблем недостаточной управляемости процессом воспроизводства рабочей силы сопровождаемой перманентным наращиванием масштабов иностранной миграции и возникновения соответствующих угроз интересам безопасности, наблюдаетсябеспрецедентная либерализация отечественной миграционной политики. Анализ же сложившейся ситуации позволяет предположить, что при формировании миграционной политики современной России, в большей степени учитываются экономические приоритеты, чем интересы общественной и государственной безопасности. Трансформация политических взглядов на проблему миграционной безопасности с позиций национальных интересов России отражена в более поздних редакциях концепции. Так, ее обновленный вариант от 10 января 2000 г. дополнен определением понятия «национальные интересы России». Вместе с этим, нормативную форму приобрели понятия – «интересы личности, общества и государства». Не остались без изменений и некоторые положения, относящиеся к криминологически значимым характеристикам потенциальных и реальных опасностей, связанных с негативными тенденциями в миграционных процессах. Так, в отличие от прежней редакции, словосочетание «массовая миграция» было заменено на «неконтролируемую миграцию». Однако представляется, что без достаточных оснований из текста анализируемого документа исключен не утративший актуальности фактор, реально влияющий на динамику миграционных процессов и как следствие состояние защищенности общества и государства от связанных с ними угроз и рисков, а именно – «неуправляемость воспроизводства рабочей силы». Для более полной иллюстрации изменений концепции в части описания связанных с миграционными процессами криминогенных угрозы и рисков, следует обратиться к оригинальному тексту соответствующих положений: «этноэгоизм, этноцентризм и шовинизм, проявляющиеся в деятельности ряда общественных объединений, а также неконтролируемая миграция способствуют усилению национализма, политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма и создают условия для возникновения конфликтов»[40]. Представляется, что прежняя редакция концепции, в большей степени отвечала сложившимся реалиям и содержала описание актуальных факторов, детерминирующих формирование криминогенных угроз миграционной безопасности России. Характеризуя криминологический феномен миграционной безопасности в системе национальных интересов России, следует обратить внимание на то, что и массовая и неконтролируемая миграция рассматриваются авторами концепции только как факторы, способствующие усилению определенных угроз и рисков. Подобная позиция вполне обоснована по отношению к массовой миграции. Неконтролируемая же миграция, находится вне государственного управления и весьма отличается от того смысла который вкладывается в понятие «массовая миграция». Она часто имеет нелегальную (латентную) форму, сопряженную с нарушением не только административного, но и уголовного законодательства, а следовательно, представляет собой большую опасность национальным интересам России, чем просто массовая миграция, в основе определения которой количественный критерий. Об этом свидетельствуют многочисленные исследования по криминологии, праву, социологии и экономике. Данная гипотеза подтверждается и некоторыми положениями обновленной концепции, имеющими прямое отношение к еще не нашедшему должного юридического оформления институту миграционной безопасности, но, исходя из складывающихся реалий, обладает всеми признаками нормативно-определенной категории, претендующей на законное место в системе национальной безопасности России. Так, согласно последней редакции концепции, угрозы национальной безопасности и интересам Российской Федерации в пограничной сфере обусловлены следующим:- расширением экономической, демографической и культурно-религиозной экспансии сопредельных государств;- активизацией деятельности трансграничной преступности по контрабанде материальных ценностей, наркотиков, оружия, расхищению природных ресурсов, а также зарубежных террористических организаций. Основными же задачами обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации являются: противодействие экономической, демографической и культурно-религиозной экспансии на территорию России со стороны других государств; пресечение деятельности транснациональной организованной преступности, занятой в сферах незаконного перемещения через границу материальных ценностей, наркотиков, оружия, расхищения природных ресурсов, а также незаконной миграции[41]. Очевидно, что описанные концепцией криминальные угрозы и сопутствующие им криминогенные риски явно выходят за пределы только лишь пограничной безопасности России. Кроме этого, в тексте анализируемого документа не содержится информации о том, к какой разновидности безопасности относить аналогичные угрозы в том случае, если они исходили не от сопредельных государств, а их источниками являлись массовая и неконтролируемая иммиграция из стран, не имеющих общего пограничного пространства с Россией? И как оценивать такие угрозы, если их возникновение связано с иммиграцией, которая легально пересекает государственную границу Российской Федерации, однако выходит из сферы государственного контроля, но уже после пересечения госграницы?Сформулированные в концепции задачи, решение которых, по мнению ее разработчиков, позволит нейтрализовать вышеназванные угрозы, так же, как и сами угрозы не могут быть охвачены только лишь сферой обеспечения пограничной безопасности России. Очевидно и то, что перечисленные формы экспансии на российскую территорию часто имеют весьма посредственное отношение к нарушению режима государственной границы, а также к другим сегментам национальной безопасности в пограничной сфере.Анализ развития Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной 17 декабря 1997 года, позволил сформировать представление об эволюции политико-правовых взглядов на взаимосвязанные с миграционными процессами вопросы обеспечения безопасности личности, общества и государства. Однако сегодня концепция имеет в большей степени теоретическое и научно-познавательное значение, так как утратила юридическую силу в связи с принятием Указом Президента России от 12 мая 2009 г. № 537 (далее по тексту ‑ Стратегия) «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». Исходя из характера и содержания данного акта, можно предположить, что он призван изменить некоторые из прежних приоритетов в обеспечении национальной безопасности. Известно, что концепция ‑ это система взглядов, а при определенных обстоятельствах и руководящая идея или генеральный замысел. Что же касается стратегии, то это, прежде всего, способ достижения концептуальной цели или недетализированный но генеральный план деятельности, охватывающий относительно продолжительный период времени. Если же соотнести эти понятия, то концепция ‑ это, прежде всего, теоретическое обоснование стратегии, но, а стратегия ‑ это своего рода руководство к действиям. Вероятно, что и решение о замене концепции на стратегию предполагало переход от руководящих идей к реальным действиям. Однако именно стратегия существенно изменила и дополнила ранее утвержденные принципы обеспечения национальной безопасности России. Этим же документом определены и некоторые направления развития феномена миграционной безопасности государства, а также перспективы ее позиционирования в системе национальных интересов России. Так, пункт 10 раздела 2 «Современный мир и Россия: состояние и тенденции развития» содержит описание ряда негативных факторов, оказывающих влияние на формирование криминогенных опасностей национальным интересам в планируемой перспективе. Криминологически значимыми угрозами национальным интересам России, которые, в том числе связанны и с активизацией миграционных процессов, в Стратегии названы следующие: «развитие националистических настроений, ксенофобии, сепаратизма и насильственного экстремизма, в том числе под лозунгами религиозного радикализма; обострение мировой демографической ситуации и проблем окружающей природной среды, возрастание угроз, связанных с неконтролируемой и незаконной миграцией, наркоторговлей и торговлей людьми, другими формами транснациональной организованной преступности; распространение эпидемий, вызываемых новыми, неизвестными ранее вирусами; дефицит пресной воды и других природных ресурсов»[42].

Наряду с изучением соответствующих положений Стратегии, анализ отечественных и зарубежных исследований, позволяет предположить, что перечисленные угрозы (демографический кризис, развитие националистических настроений, ксенофобия, религиозный экстремизм и сепаратизм, транснациональная преступность и так далее) часто являются следствием массовой и недостаточно контролируемой миграции. В отдельных случаях миграционные процессы детерминируют риски распространения эпидемий, образования дефицита необходимых для жизни ресурсов (продовольствия, пресной воды, топлива и т.п.). А это, в свою очередь, может влиять на рост незаконного освоения или уничтожения природных ресурсов, а также совершения иных преступлений, связанных с необходимостью обеспечения жизненных потребностей[43]. Кроме этого, многие специалисты сходятся во мнении, что преступность часто являются фоновым сопровождением миграционных процессов[44]. Однако в соответствующих положениях Стратегии, неконтролируемая и незаконная миграция рассматриваются, только лишь, как одна из потенциальных угроз, но без указаний на их детерминирующие свойства, что, по мнению автора, не способствует развитию соответствующего института безопасности. Необходимо отметить и то, что в отличие от первой редакции концепции национальной безопасности, Стратегия национальной безопасности исключила из источников потенциальных угроз национальной безопасности – «массовую миграцию», что также вызывает некоторые сомнения, обоснованность которых следует из изучения негативного опыта ряда зарубежных стран, вынужденных сегодня решать проблемы прежней, неадекватной интересам безопасности миграционной политики[45].

Одной из наиболее примечательных особенностей Стратегии является то, что наряду с признанием неконтролируемой и незаконной миграции в качестве «перспективных и глобальных опасностей современного мира», это явление фактически не упомянуто в части, посвященной угрозам общественной и государственной безопасности России. Однако пункт 41, содержащий описание угроз безопасности в пограничной сфере, упоминает об «организации каналов незаконной миграции» только как одном из направлений трансграничной преступности. Вероятно, что подобный подход обусловлен наблюдающейся в последние годы, тенденцией беспрецедентной либерализации отечественной миграционной политики, о сомнительных результатах которой можно судить уже сегодня. Главные противоречия настоящей политики проявляются в том, что большинство из политических деклараций, отражающих настроения в российском обществе, содержат предложения усилить государственный контроль над миграционными процессами, ужесточить ответственность за нарушение миграционного режима, сократить численность иностранной миграции на территории нашей страны[46]. Так, в одной из предвыборных статей В.В. Путина, посвященной национальной политике современной России, сформулированы тезисы, определяющие перспективные направления развития миграционной политики, смысл которых понятен без дополнительных комментариев: 1) «Во многих странах складываются замкнутые национально-религиозные общины, которые не только ассимилироваться, но даже и адаптироваться отказываются». 2) «Известны кварталы и целые города, где уже поколения приезжих живут на социальные пособия и не говорят на языке страны пребывания. Ответная реакция на такую модель поведения – рост ксенофобии среди местного коренного населения, попытка жестко защитить свои интересы, рабочие места, социальные блага – от «чужеродных конкурентов». 3) «Люди шокированы агрессивным давлением на свои традиции, привычный жизненный уклад и всерьез опасаются угрозы утратить национально-государственную идентичность». 4) «Надо посмотреть, все ли необходимые для контроля такого поведения людей нормы содержатся в Административном и Уголовном кодексах, в регламентах органов внутренних дел. Речь идет об ужесточении права, введении уголовной ответственности за нарушение миграционных правил и норм регистрации»[47].

Несомненно, что данные тезисы, отражая политическую позицию их автора, имеют важное доктринальное значение и являются своего рода парадигмой для формирования соответствующей государственной политики. В этой связи, можно предположить, что современная редакция Стратегии национальной безопасности не является окончательной. Обоснованность такого предположения подтверждается еще и тем, что в заключительной части этого документа содержится положение, не исключающее возможность его дальнейшего развития – «перечень основных характеристик состояния национальной безопасности может уточняться по результатам мониторинга состояния национальной безопасности»[48].

Представляется, что данное положение вдохновило и авторов «Концепции общественной безопасности в Российской Федерации» (далее «Концепция»), утверждённой Президентом РФ 20 ноября 2013 г., более чем через четыре года после принятия Стратегии. Вместе с тем, следует признать, что именно эта политическая декларация окончательно утвердила ранее выдвинутые предположения о существовании феномена «миграционной безопасности», и о вполне реальной возможности оформления его институциональных признаков, как юридической категории[49]. Так, в пункте 17 раздела II вышеуказанной Концепции, буквально сформулировано следующее: «Незаконная миграция в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе из стран со сложной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой, способствует возникновению угроз общественной безопасности.

Незаконные пребывание в Российской Федерации иностранных граждан и осуществление ими трудовой деятельности на территории страны зачастую ухудшают социальную обстановку в местах их пребывания, создают условия для формирования террористических организаций, политического и религиозного экстремизма, национализма».

Анализ развития института миграционной безопасности как политико-правового явления и определение его места в системе национальных интересов России позволили прийти к выводу о том, что отечественная миграционная политика сегодня не в полной мере соответствует должному уровню безопасности общества и государства. А принципы ее формирования в большей степени ориентируются на интересы экономики и сомнительные гипотезы о возможности решения демографических проблем за счет увеличения масштабов иностранной миграции.

Вопреки очевидности существования криминальных опасностей сопровождающих недостатки государственного контроля над миграционными процессами, феномен миграционной безопасности так и не приобрел должного юридического оформления.

Некоторые институциональные признаки этого феномена хоть и отражены в соответствующих нормативных актах, однако имеют бессистемный и логически незавершенный характер.

Мнения о целесообразности наделения феномена миграционной безопасности юридическим статусом и придания ему нормативно-определенной формы аргументированы выводами ранее проводимых исследований, посвященных проблемам миграции и безопасности в контексте различных отраслей знаний: экономики, социологии, демографии, политологии, юриспруденции и других. Более подробная информация об этих работах и их авторах отражена в обосновании актуальности темы настоящей диссертации, а также в соответствующих ее главах и параграфах.

Для решения общетеоретических задач направленных на формирование методологической основы исследования криминологических аспектов миграционной безопасности государства, необходимо выявить имеющиеся в научной литературе и других источниках научной информации теоретические позиции в части обоснования понятия миграционной безопасности вообще, а так же определить ее место в системе национальной безопасности России. В этой связи следует установить системообразующие связи между криминологическим феноменом миграционной безопасности России и другими компонентами национальной безопасности.

В целях определения понятия миграционной безопасности в качестве перспективного предмета криминологического исследования, необходимо выделить и систематизировать его институциональные признаки.